最高人民法院中南分院、中南司法部关于判刑十年以上的罪犯可否准予保外治病问题的批复

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陕西省铜川市人民政府办公室


铜川市人民政府办公室关于印发《铜川市政府信息公开工作考核暂行办法》等3项政府信息公开配套制度的通知

铜政办发〔2008〕103号



各区县人民政府，市新区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
　　《铜川市政府信息公开工作考核暂行办法》、《铜川市政府信息公开工作社会评议暂行办法》、《铜川市人民政府关于违反政府信息公开工作规定责任追究暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

二OO八年十二月二日

铜川市政府信息公开工作考核暂行办法

　　第一条　为了规范全市行政机关政府信息公开考核工作（以下简称考核），依据《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《铜川市政府信息公开规定》，制定本办法。
　　第二条 区县人民政府成立有本级政府办公室、监察、政府法制、政府信息公开工作机构等部门参加的政府信息公开工作考核小组（以下简称考核小组），按照分级负责、下管一级和客观公正、民主公开、注重实效的原则开展考评工作。
　　第三条　本办法适用于市、区县人民政府及其所属部门和乡、镇人民政府（以下统称行政机关）的政府信息公开工作。
　　第四条　考核内容：
　　（一）政府信息公开情况。
　　1．主动公开政府信息内容的及时性、准确性，公开方式（政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等）；
　　 2．依申请公开政府信息的受理、办结和申请人的满意率及依法不予公开政府信息的情况；
　　3．政府信息公开目录和政府信息公开指南是否完善、是否方便操作和及时更新情况；
　　4．政府信息查阅场所、设施建设和服务情况；
　　5．政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况。
　　（二）政府信息公开工作制度建设和实施情况。
　　1．政府信息发布保密审查制度建设和实施情况；
　　2．政府信息公开社会评议制度建设和实施情况；
　　3．政府信息公开工作考核制度建设和实施情况；
　　4．依申请公开政府信息收取成本费用制度的执行情况。
　　（三）政府信息公开工作机构建设情况。
　　第五条　考核的基本程序：
　　（一）考核小组制订考核方案；
　　（二）向被考核单位发出考核通知；
　　（三）被考核单位进行量化百分制自评考核，并形成书面材料报考核小组；
　　（四）考核小组在对被考核单位进行全面考核的基础上，提出考核等级意见，报本级政府审定。
　　第六条　考核的方式：
　　采取部门自查、专项检查、综合评定等方式进行。
　　（一）自查由各单位对照考核内容于每年11月底前自行组织。
　　（二）专项检查由考核小组根据每年工作重点制订方案，确定检查内容和被查单位，并按方案组织检查。
　　（三）综合评定由考核小组根据自查情况、专项检查情况、年度政府网站评议结果、社会评议情况、投诉受理情况等进行综合评定。
　　第七条　政府信息公开考核采取百分制量化考核办法，考核结果分为优秀、达标、不达标三个等次。具体量化标准由市政府信息公开机构按年度制订，经市政府办公室批准后实施。
　　第八条　考核结果与政府机关年终工作考核挂钩。考核优秀的给予专项奖励，未达标的由本级政府进行通报批评并限期整改。
　　第九条　教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位信息公开工作的考核，按上级主管部门或者机构制订的有关规定，参照本办法执行。
　　第十条　本办法自2009年1月1日起实施。

铜川市政府信息公开工作社会评议暂行办法

　　第一条　为了强化对全市各级政府信息公开工作的社会监督，不断提高政府信息公开工作质量，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）以及《铜川市政府信息公开规定》（以下简称规定）制定本办法。
　　第二条　本办法所指社会评议，是指全市各级政府信息公开主管部门通过多种方式和渠道广泛听取公民、法人和其他社会组织（以下简称公众）对政府信息公开工作的批评、意见和建议的活动。
　　第三条　政府信息公开工作社会评议的对象是各级政府及其部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称各级行政机关和公共企事业单位）。
　　第四条　社会评议主要对各级行政机关和公共企事业单位政府信息公开的以下工作向公众征集批评、意见和建议：
　　（一）是否按条例及规定确定的公开方式和公开范围公开政府信息；
　　（二）政府网站主动公开政府信息的及时性、准确性和查询工具的便捷性；
　　（三）对政府信息查阅场所、设施建设情况以及相关服务工作的评价；
　　（四）对政府信息公开工作遵循公正、公平、便民原则情况的评价；
　　（五）对收取费用合法性的评价；
　　（六）其他。
　　第五条　社会评议工作由各级政府办公室采取问卷调查、网上评议、召开座谈会等方式进行。
　　第六条　评议等次为满意、基本满意和不满意。评议结果作为政府信息公开工作考核的重要依据之一。
　　第七条　各区县政府办公室于每年1月底前完成本级行政机关（含公共企事业单位及乡镇政府）上一年度的政府信息公开社会评议情况汇总工作，报市政府办公室，并在本级政府门户网站上公布。
　　市政府办公室于每年2月底前完成各区县、市政府各部门上一年度社会评议情况汇总工作，同时通过政府网站向公众反馈。
　　“情况汇总”的内容包括：开展社会评议的情况、评议项目、公众意见、改进措施、取得的效果等，并附开展社会评议活动的相关资料。
　　第八条　各级行政机关和公共企事业单位对“社会评议”提出的问题，要制订改进措施，有条件的，应及时予以改进；暂时不具备条件的，应向公众说明。
　　第九条　本办法从2009年1月1日起施行。

铜川市人民政府关于违反政府信息公开工作规定责任追究暂行办法

　　第一条　为了加强对全市政府信息公开工作的监督，及时纠正和处理政府信息公开工作中的违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》等法律、法规以及《铜川市政府信息公开规定》制定本办法。
　　第二条　本办法所称的“违反政府信息公开规定”是指违反《中华人民共和国政府信息公开条例》和其他关于政府信息公开的法律、法规。
　　第三条　本办法适用于市、区县人民政府及其部门和乡、镇人民政府机关（以下简称行政机关）。
　　第四条　对违反政府信息公开规定的责任追究应当坚持实事求是、教育与惩处相结合、以教育为主的原则。
　　第五条　行政机关违反政府信息公开规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；对情节较重的，进行通报批评；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分：
　　（一）未建立健全政府信息公开工作考核、社会评议等工作制度的；
　　（二）不按照规定的方式、程序及时间和内容公布政府信息的；
　　（三）收到不履行政府信息公开义务的举报，不积极办理的；
　　（四）未建立健全政府信息发布保密审查机制的；
　　（五）违反政府信息公开、新闻发布等制度的；
　　（六）未按时公布政府信息公开工作年度报告的。
　　第六条　行政机关违反政府信息公开规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节较重的，对行政机关进行通报批评；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不依照条例、规定确定的公开方式公开政府信息的；
　　（二）不及时更新公开政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
　　（三）公开的政府信息不及时，内容不准确的；
　　（四）依法应主动公开的政府信息没有公开的；
　　（五）违法公开涉及国家秘密、商业机密、个人隐私和其他不应当公开的政府信息的；
　　（六）对公民、法人或者其他组织申请公开政府信息不依法受理或者在法定答复期限内不予答复的；
　　（七）违反法律、法规规定越权发布政府信息的；
　　（八）不受理、不答复有关政府信息公开工作的举报和投诉的；
　　（九）违反条例、规定收取政府信息公开费用或者通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
　　（十）违反政府信息公开规定的其他行为。
　　第七条　教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位信息公开责任的追究，参照本办法执行。
　　第八条　本办法从2009年1月1日起施行。



彭真明 华中师范大学 教授 , 殷鑫 华中师范大学



关键词: 金融消费者/金融机构/知情权/信息披露/风险提示/适合性规则
内容提要: 随着金融产品走向多样化、专业化，金融消费者在金融交易中的信息弱势地位日益凸显。传统法律将金融机构与金融消费者视为平等的民事主体，未要求金融机构对金融消费者履行充分的信息披露义务，从而使两者处于权利义务不对等状态，并由此引发了诸多金融机构侵犯金融消费者权益的事件。有鉴于此，一些发达国家和国际组织纷纷在立法中对金融消费者实行倾斜保护，强化金融机构的信息披露和风险提示义务，引入适合性规则。我国立法并未在实质上贯彻金融消费者保护理念，在金融消费者的知情权保护上存在诸多缺陷，亟须进行改革。


当今，在金融产品日益多样化、专业化的情势下，金融机构与金融消费者之间的信息不对称越来越严重。这种不对称使金融消费者极易受到销售者的误导和欺骗，以致遭受惨重损失，[1]从而有可能引发金融危机。为了补强金融消费者的信息弱势地位，维护金融稳定，一些发达国家统合了金融监管，用金融消费者概念取代原三大领域的投资者、存贷款人、投保人等概念，赋予金融消费者充分的知情权，并设立了专门的金融消费者权利保护机构，对金融消费者实行倾斜性的法律保护。我国现行法律、法规仍依据不同的金融机构区分不同的交易和服务对象，并对他们实行有区别的保护，并未在实质上贯彻金融消费者保护理念。国内学术界和实务部门关于金融消费者保护机制的研究主要集中在银行和保险领域的金融消费者保护机制上面，而较少将金融消费者的保护机制研究扩展到证券领域。即使在少数涉及证券消费者保护的研究中，关于消费者知情权保护的论述也是少之又少。有鉴于此，笔者试对金融消费者知情权的法律保护作些分析，以期对完善我国的金融法律制度有所助益。

一、金融消费者知情权保护的法理基础

金融消费者的知情权是指金融消费者在进行金融产品交易之前、之中及之后所享有的要求金融机构向其全面、准确、及时、透明地披露有关信息的权利。知情权的保护一方面是金融消费者与金融机构权利义务关系的体现，另一方面则是追求公平正义价值的体现。

（一）保护金融消费者知情权是权利义务关系的体现

金融消费者与金融机构之间的关系主要体现为转让债权债务的法律关系，金融产品则是这一法律关系中的交易对象。金融产品在具有一般商品属性的同时又具有与众不同的特性，尤其是在证券无纸化、权利证券化之后，在外形上虽然表现为金融账户中不断变化的数字，但在实质上却为产品相关信息的组合。这些信息由生产者的经营情况、资产运营情况等信息组成。以股票为例，证券无纸化后，发行人所“生产”的股票是看不见摸不到的，其品质、规模、价值或价格等因素都体现为发行人的资本运营信息、盈利状况、预期利益等，而消费者在决定交易时所依赖的则是这些信息的组合，也就是招股说明书中的数字。[2]由于金融产品的无形性，金融产品质量的好坏无法通过感官判断，因此金融从业者为了向金融消费者推荐其金融产品，他们必须将该产品的构成、风险、盈利等显示该产品质量状况的信息通过书面或口头的方式传递给金融消费者。如果金融从业人员未真实、客观地传递金融产品的相关信息，那么金融消费者就无法准确判断该产品质量的高低。传统消费中，生产者或销售者有义务保证其所销售产品的质量合格；若因产品存在缺陷而给消费者或他人造成损害的，应当承担相应的损害赔偿责任。金融产品属于产品的一种，因此在金融交易中，金融机构同样有保证金融消费者获取合格质量的金融产品的义务，如果未履行该义务则同样应当承担相应的损害赔偿责任。金融产品质量的合格具体表现为信息质量的合格，即金融机构所披露的信息符合全面、准确、及时和透明的要求。

在一些金融产品如银行综合理财服务产品、基金等交易的法律关系中，金融消费者需要将其投资资金的使用权让渡给金融机构，金融机构在掌握了金融消费者的资金后将其汇集起来进行运筹和使用。在盈利的状况下，金融机构会将资金运营所获收益分配给金融消费者；而在亏损的状况下，所有购买该产品的金融消费者均要承担亏损的后果。此外，无论金融消费者所购买的金融产品是否亏损，其均需要向金融机构缴纳一定的服务费用。根据权利义务对等原则，金融机构在享有资金使用权及费用收取权的同时应当向金融消费者履行相应的信息披露义务。然而，现实中很多金融机构未能如实履行相应的信息披露义务，如金融消费者在购买银行理财产品之后，银行始终未向其披露该理财产品的经营状况，在出现亏损时，银行也未向其告知亏损的原因。[3]为使双方的权利义务达到均衡，法律应当赋予金融消费者获取相关信息的权利，要求金融机构向金融消费者披露金融产品整个经营阶段的信息，在发生亏损时还应当向金融消费者说明亏损的原因。

（二）保护金融消费者知情权是追求公平正义价值的体现

传统民法以当事人的平等为基础。在双方当事人缔约之时，各方均需由自己来收集与该缔约有关的信息，并依据对相关信息的分析做出缔约与否的决定，法律一般不对任何一方当事人强加信息披露义务。在双方当事人地位完全平等的情况下，此种保护模式当然符合公平正义的价值要求；而在双方当事人地位悬殊的情况下，该种保护模式必然违反公平正义的价值要求。金融交易市场中金融消费者处于明显弱势地位。这种弱势主要体现在两个方面：（１）信息掌握的弱势性。金融产品由金融机构自己开发或从国外引进，并且具有极强的专业性、风险性。关于金融产品的结构、特性和其存在的风险，金融从业者较金融消费者熟悉、了解，因此在金融产品的认知上，金融从业者具有绝对优势。（２）交易选择的依赖性。由于金融产品的无形性，金融消费者在支付对价之后并非能够取得相应的对价“物”，因此金融消费者所支付的价款在安全方面是否有保障是其购买金融产品时的判断依据，而该依据又依赖于金融机构为金融消费者提供的该金融产品的相关信息。对于处于信息优势地位的金融机构来说，如果法律不要求其承担披露金融产品相关信息的义务，就很难避免其利用优势地位向金融消费者提供虚假、遗漏、过时的具有诱导性的信息。为平衡当事人之间在信息收集、掌握、理解、辨别等方面的差距，促使金融消费者与金融机构之间达到实质上的交易平等，确保金融消费者能够依其自我意识判断来决定交易与否，应当赋予金融消费者充分的知晓其所购买的金融产品的构成、运营、风险、盈利等信息的权利。

为实现实质上的公平正义，在投资领域有必要区分个人投资者和机构投资者。个人投资者与金融机构在经济实力、信息掌握和承担风险的能力上存在极大差异；而机构投资者在上述能力方面与金融机构相当，两者处于平等的法律地位，因此法律不需要对机构投资者实行倾斜保护。韩国２００７年出台的《资本市场与金融投资者服务法》（以下简称《资本市场统合法》）即一改以往对所有投资者进行统一保护的状况，区分个人投资者与机构投资者。[4]其原因在于韩国之前的金融法规并没有考虑投资人的特性，而让所有的投资人适用同一水平的投资人保护措施，导致出现对可以承受较高投资风险的专业投资者形成过度保护而对一般投资者的保护则明显不足的现象。《资本市场统合法》则以投资者承受风险的程度为基准，将投资者区分为一般投资者和专业投资者。其中，对一般投资者的保护措施给予加强，而对专业投资者的保护则予以大幅减少。《资本市场统合法》对个人投资者保护的倾斜体现在，金融机构向个人投资者推荐金融产品时，应有义务详细说明金融投资产品的内容及投资风险；若金融机构未履行法定的说明义务而导致个人投资者发生投资损失时，应承担损害赔偿责任。

二、金融消费者知情权保护的比较法考察

传统的投资者保护制度并未接纳金融消费者保护理念，而是将个人投资者与金融机构视为平等的法律主体，奉行风险自负的原则，未赋予金融消费者充分知悉金融产品相关信息的权利，使其与金融机构之间处于严重的权利义务不均衡状态。现实中爆发的一次次金融危机证实了完善金融消费者权利保护体系的必要性。因此，一些国家和地区加强了对金融消费者的保护，如建立独立的金融消费者权利保护机构，接受对金融消费者实行倾斜保护的理念，并特别注重对金融消费者知情权的法律保护。这主要体现在以下几个方面：

（一）金融消费者权利保护机构的建立

２０００年英国颁布《金融服务与市场法》实现了对银行、保险、证券的统合规制，率先提出了金融消费者概念，并授权金融服务管理局（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｓｅｒｖｉｃｅ　Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ，ＦＳＡ）对金融消费者实行统一保护。统观英国金融统合法的发展历程，可以看出英国政府十分注重金融信息的披露立法，并重视对公众进行金融知识教育。《金融服务与市场法》赋予ＦＳＡ获取金融机构信息的权力，即ＦＳＡ有权要求金融机构在一定的时间内提供ＦＳＡ所需的相关信息或文件，且该信息或文件中的内容必须是真实的。在享有信息收集权力的同时，ＦＳＡ负有持续记录金融机构的相关信息及向公众披露其记录的非商业性信息的义务，金融消费者则享有获取ＦＳＡ记录的相关信息的权利。[5]

２００８年金融危机后，美国政府将危机产生的一项重要原因归结为对金融消费者保护不力。对此，美国政府进行了大幅度的金融改革。２００９年６月１８日，美国政府出台了《金融监管改革：新的基础》（以下简称《新的基础》）的改革方案。其核心是对金融产品的消费及服务进行更加严格的监管。该方案要求美国联邦政府建立一个全新的“消费者金融保护署”（Ｃｏｎｓｕｍｅｒ　Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　Ａｇｅｎｃｙ，ＣＦＰＡ），把分散于美国联邦储备系统、联邦贸易委员会、联邦存款保险公司等机构中涉及金融消费者保护的职权统一集中归ＣＦＰＡ行使。设立该机构的目的是提高金融产品和服务的透明度，以简单明了的程序、公平、负责的态度保障消费者免受欺诈。[6]然而，该方案并未在实质上统合对金融市场上金融消费者的保护，仍区分了投资者（主要是证券市场和衍生品市场的消费者）和金融消费者（证券期货市场以外的消费者），前者仍由证券交易委员会（Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ａｎｄ　Ｅｘｃｈａｎｇｅ　Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，ＳＥＣ）和美国商品期货交易委员会（Ｃｏｍｍｏｄｉｔｙ　Ｆｕ－ｔｕｒｅｓ　Ｔｒａｄｉｎｇ　Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，ＣＦＴＣ）负责保护，后者由ＣＦＰＡ负责保护。[7]因此，ＣＦＰＡ的金融消费者权益保护职能并非像英国ＦＳＡ那样广泛。虽然由不同机构对投资者和金融消费者进行分别保护，但新方案强化了ＳＥＣ对投资者的保护职能，要求金融机构提高信息披露的透明度。这不能不说是一大进步。

日本虽然并未在立法中要求建立独立的金融消费者权利保护机构，但２０００年《金融商品销售法》打破了银行、证券、保险等金融行业的界限，以金融消费者为保护对象进行立法，对金融机构的说明义务、劝诱行为的适当性及金融机构民事损害赔偿责任作了统一规定，并适用于所有金融消费者。[8]日本２００６年制定的《金融商品交易法》进一步统合了对证券、信托、金融期货、金融衍生品等投资性金融产品的规范，区分个人投资者和机构投资者，并对个人投资者实施倾斜性保护。与《金融商品销售法》相比，《金融商品交易法》大大加强了金融消费者的权利保护，具体包括广告规制、缔约行为规则（交易形式的事先说明义务、缔约前的书面交付义务、缔约时的书面交付义务等）、禁止行为规则（提供虚假信息、提供断定的判断、未经邀请劝诱）、适合性原则等。其他行业法如银行法、保险业法、信托法等均适用这些行为规范，接受同样的行为规制。[9]与日本类似，韩国也未在立法中要求建立独立的金融消费者保护机构，但《资本市场统合法》实现了金融投资领域的统合监管，对个人投资者实施特殊保护，将分散在原来的金融法令中的金融产品信息披露义务扩大适用到所有的金融投资公司，并引进了适合性规则，加强了对个人投资者知情权的保护。

（二）金融机构信息披露和风险提示义务的强化

金融机构信息披露义务的强化主要体现为要求金融机构向金融消费者进行全面、准确、及时和透明的信息披露。风险提示义务主要是针对消费者不具备风险预见和分析能力所提出的，即在金融产品有可能造成金融消费者本金亏损时要求金融机构向金融消费者做出风险揭示并说明亏损原因。

全面的信息披露包括全程披露和全方位披露两个方面。

１．全程披露要求信息披露时间的持续性。日本《金融商品交易法》要求信息披露贯穿交易合同缔结之前、之时两个阶段。缔约之前要求金融机构向金融消费者披露重要事项，重要事项为足以影响金融消费者做出交易与否的信息；缔约之时同样要求金融机构向金融消费者披露相关重要事项，此处的重要事项主要是指可能造成金融消费者亏损的事项；虽然该法中未明确规定金融机构缔约之后的信息披露义务，但在日本的实践中大多要求销售者在缔约后向金融消费者继续提供相关金融产品的信息。[10]欧盟２００４年制定的《金融工具市场指令》将投资者区分为零售投资者和专业投资者，其中对零售投资者给予特殊保护，要求金融机构对零售投资者进行全面的信息披露，包括投资前、中、后三个阶段。投资前，金融机构要向金融消费者说明其公司和所提供服务种类的情况，包括该机构的主营范围和其所提供给客户的服务、托管安排、利益冲突、投诉及投资者赔偿计划；此处还需说明其所提供的金融产品和服务的属性、风险，并对投资计划、目标、风险程度、产品或交易类型及估价做出预测。交易中，要求金融机构向金融消费者提供书面报告，报告应当记载金融机构与金融消费者之间关于双方的权利义务所达成的一致协议和其他金融机构向金融消费者所提供的服务，以及金融消费者需要向金融机构支付的相关费用。交易达成之后，要求向金融消费者披露定期报告，其中包括投资组成计划、产品价格、运行状况、成本。[11]

２．全方位披露要求信息披露内容的完整性。日本《金融商品交易法》规定金融机构不但要向金融消费者告知某金融产品的有利事实，更要告知其不利事实，具体包括商品本身的特性和市场风险如利息（利率）、汇率、证券市场的波动以及信用风险（主要是该商品发行人或销售人本身的业务、财产状况变化的风险）等。如果金融机构仅向金融消费者告知有利事项，而未告知不利事项则要承担相应的损害赔偿责任，赔偿数额为对本金所造成的亏损额。

准确的信息披露要求是针对以往金融机构欺诈、诱骗金融消费者而造成金融消费者损失惨重的情况提出的。日本《金融商品交易法》禁止金融机构在向金融消费者推荐金融产品时对金融消费者有利的事项做过度的强调，对于不确定的事项提供没有根据的判断，或者是可能使金融消费者将不确定的事实误认为确定的事实的误导性陈述。如果金融机构向金融消费者作了不实的或有误导性的陈述，将要承担违反说明义务的民事法律责任，赔偿金融消费者的本金损失。[12]《资本市场统合法》规定对重要事项不得进行虚假说明或遗漏说明；禁止不当劝诱，即禁止金融机构在向金融消费者推荐其产品时使用误导性的方式或语言；在不以特定的消费者为对象、透过电视等做广告时，禁止用使人误认为有损失负担或利益保障的标示，并需要做出客观的风险提示。如果金融机构违反了说明义务的要求则需要承担相应的损害赔偿责任。[13]