深圳市人民政府工作规则
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深圳市人民政府工作规则
广东省深圳市人民政府
深圳市人民政府
关于印发《深圳市人民政府工作规则》的通知
（2004年3月16日）
深府〔2004〕69号
《深圳市人民政府工作规则》已经市政府三届一一○次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。
深圳市人民政府工作规则
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《国务院工作规则》和《广东省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本规则。
第二条 深圳市人民政府（以下简称市政府）工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，按照“加快发展、率先发展、协调发展”和“增创新优势、走出新路子、实现新发展、办出新特色”的要求，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设以人为本、执政为民的服务政府，务实高效、勤政廉洁的责任政府，行为规范、公正透明的法治政府。
第三条 市政府组成人员应忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
第四条 市政府在中共深圳市委（以下简称市委）“总揽全局、协调各方”的领导格局中开展工作。各级政府和各部门必须坚决执行市委、市政府的各项决定，坚持“统一领导、统一思想、统一步调、统一口径”，自觉维护政府权威，确保政令畅通。
第五条 各部门要依照法律和行政法规行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政质量和效率，切实贯彻落实市政府的各项工作部署。
第二章 组成人员职责
第六条 市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长，市政府组成部门的局长。
第七条 市政府实行市长负责制。市长领导市政府的全面工作。副市长、秘书长协助市长工作。
第八条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第九条 常务副市长协助市长处理市政府日常工作。市长在外学习、出国访问等期间，由常务副市长代行市长职务。副市长按分工负责处理分管工作。
第十条 秘书长协助市长安排处理市政府的日常工作，协调落实市政府决定事项和市长交办事项。副秘书长按分工协助副市长联系、协调有关工作。
第十一条 市政府各部门局长、主任负责本部门的工作。
市政府各部门根据法律、法规和市政府的规章、决定、命令，在本部门的职权范围内依法履行职责。
审计局在市政府和上级审计机关的双重领导下，依照法律法规规定独立行使审计监督权，不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三章 科学民主决策程序
第十二条 市政府及各部门应建立健全科学民主决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化、法制化。
第十三条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、重大改革方案和政策措施、重要资源配置和社会分配调节、重大建设项目等关系全局的重大决策，以及地方性法规草案和市政府规章，应由市政府常务会议讨论决定，或经市政府常务会议、党组会议讨论通过后报请市委决定。
第十四条 市政府及各部门的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询机构的论证评估和法律分析；涉及人民群众切身利益的，应事先征询市人大、市政协意见或者通过公示、召开座谈会、听证会等形式听取意见和建议。各部门提出的重大决策建议，涉及其它有关部门的，应充分协商；涉及区的，应事先征求区人民政府意见；同时，一般应提供两个以上可供选择的方案。
第十五条 市政府及各部门应建立反应灵敏、科学有效的决策信息反馈机制和决策实施效果评估机制，加强对决策执行情况的跟踪反馈和优化完善。
第四章 依法行政
第十六条 市政府及各部门应进一步强化法治观念，积极贯彻依法治市部署，严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，规范行政行为，不断提高依法行政的能力和水平。
第十七条 市政府根据社会主义市场经济发展、社会进步和扩大对外开放的需要，与本市的改革、发展和稳定的大局及重大决策紧密结合，适时提出地方性法规草案、制定规章，提请市人大常委会修改或废止不适当的地方性法规，修改或废止不适当的规章，确保地方性法规和规章的质量。
第十八条 认真贯彻实施《行政许可法》，进一步推进本市行政审批制度改革，对确需保留的行政许可、审批事项，要精简程序，公开透明，规范操作。涉及几个部门的许可事项，应由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。
第十九条 建立健全政府信息公开制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外，市政府及各部门所掌握的政府信息应当通过有效途径向社会公众和利益相关人公开。建立与人民群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度，保障人民群众的知情权和参与权。政府信息公开应当及时、准确、充分。
第二十条 提请市政府讨论的地方性法规草案和审议的规章草案，由市政府法制机构审查或组织起草，规章的解释工作由市政府法制机构承办。市政府各部门制定的规范性文件在发布前应由市政府法制机构进行合法性和技术审查，并在《深圳市人民政府公报》发布。
第二十一条 严格实行行政执法主体公告制、行政执法责任制和执法过错责任追究制，切实做到依法办事、严格执法。坚决贯彻行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，加强执法机关的执法协调，积极推进综合执法。
第五章 行政监督
第二十二条 市政府各部门要按照《行政诉讼法》及有关法律规定，接受司法监督，并接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
第二十三条 市监察部门要充分履行行政监察职能，对行政不作为、乱作为和推诿拖延、越权办事、以权谋私等行为，要按照有关规定严肃查处；对因官僚作风等造成影响和损失的，要追究领导责任，做到有错必究，有过必罚，令行禁止，政令畅通。
第二十四条 加强行政系统内部监督，严格执行《行政复议法》及规范性文件审查、备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规和规章的规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为；各区人民政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
第二十五条 市政府及各部门实行政务公开，进一步提高政府工作透明度。要通过新闻发言人、政府公报、政府网站及新闻媒体，及时公布本市经济社会发展情况，市政府的重大决策和重点工作，以及与市民群众生活密切相关的事项，接受社会舆论的监督。对新闻媒体报道和反映工作中的问题，要及时整改和反馈。
第二十六条 市政府及各部门应重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导及各部门负责人要坚持接访制度，阅批重要的群众来信，对来信中反映的实际问题，应责成有关部门认真研究解决并及时答复。
第六章 向市委、人大报告工作和民主监督制度
第二十七条 实行市政府的重大事项向市委报告制度。市政府制定经济和社会中长期发展规划、涉及全局的改革事项、涉及群众切身利益的重大事项、年度国民经济和社会发展计划和财政预算草案、重大建设项目、以及其它需要市委组织协调的重大事项，须向市委报告。
第二十八条 市政府及各部门要认真执行市人大及其常委会的相关决议、决定，自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作，接受其质询。
第二十九条 市政府及各部门要自觉接受市政协的民主监督，认真听取其意见和建议，及时向其通报每个时期的工作部署。
第三十条 市政府及各部门要高度重视人大代表和政协委员议案、提案和建议的办理工作，不断提高办结率和满意率。
第七章 会议制度
第三十一条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市政府办公会议制度。会务工作由市政府办公厅负责。
第三十二条 市政府全体会议由市政府组成人员组成。由市长召集和主持。市政府全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人大的重要决议；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）部署市政府的重要工作；
（四）总结市政府年度或阶段性工作；
（五）审议重要的地方性法规草案和市政府规章草案；
（六）通报国内外形势。
市政府全体会议原则上每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
第三十三条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成。会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市政府常务会议的主要任务是：
（一）传达和讨论国务院及中央有关部门、省政府和市委重要会议、文件精神，研究本市贯彻落实意见；
（二）讨论决定市政府工作中的重要事项；
（三）研究需提请市人大及其常委会审议的重要事项；
（四）审议地方性法规草案和市政府规章草案；
（五）通报和讨论市政府其它事项。
市政府常务会议一般每周召开一次，如有需要可临时召开。根据议题需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
第三十四条 提请市政府全体会议和市政府常务会议讨论的议题，由市政府秘书长或分管副市长协调、审核后提出，报市长或常务副市长确定。会议文件由市长或常务副市长批准后印发。会议文件及议题相关背景资料应于会前发放。
第三十五条 市政府领导同志不能出席市政府全体会议或市政府常务会议的，应向市长请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
市政府全体会议、常务会议需由各部门的主要负责人参加。会议要求的参会人员因故不能与会的，须提前向市政府办公厅请假。
第三十六条 各部门出席或列席市政府全体会议、常务会议、办公会议的参会人员会上发表的意见应代表本单位的意见。如发表与会前本单位的书面意见不同的意见，须说明理由。
第三十七条 市政府常务会议的纪要，经常务副市长、分管副市长和秘书长审核后，报市长签发。
市政府全体会议和市政府常务会议讨论决定的事项，应当公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或其授权的市政府办公厅分管副主任审定，如有需要报市长审定。
第三十八条 副市长分管的工作中，需要有关部门研究或协调解决的问题，由分管副市长召开办公会议解决；涉及两位以上副市长分管工作的，可共同召开办公会议；也可委托秘书长、副秘书长或市政府办公厅副主任召开会议协调解决。
市政府办公会议纪要，由主持会议的副市长签发，或由受委托主持会议的秘书长、副秘书长或市政府办公厅副主任核报分管副市长签发。
第三十九条 市政府常务会议、办公会议讨论决定的事项，需要办理的，由市政府办公厅按工作性质向主办单位发出交办通知，并负责督办，定期将落实情况向市政府领导报告。各区政府、市政府各部门要认真办理，及时反馈。
第四十条 会议纪要是记载、传达会议情况和议定事项，由市政府各部门、各区人民政府遵照执行的内部文件，不作为对外做出行政行为的直接依据。
第四十一条 精简和严格控制以市政府名义召开的全市性会议。市政府各部门召开的布置、总结部门业务工作的会议，不得以市政府名义召开。
全市性大会要贯彻精简、高效、节约的原则，尽量精减会议人员，压缩会议时间和控制经费开支。
第八章 公文审批
第四十二条 报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。
第四十三条 市政府各部门和各区人民政府向市政府的请示、意见、报告，应由主要负责人签发。请示应一事一报；不得多头主报。除市政府领导交办的、紧急重大的或必须直接报送的机密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文。请示内容涉及其它部门职责，须先行征求有关部门意见；部门之间如有分歧意见，主办部门应主动协商，经协商不能取得一致意见的，主办部门应将各方理由依据列出，并提出办理建议报市政府。
第四十四条 属于部门职权范围的或需部门先行审核的事项，应直接向主管部门行文；如需发文，由部门自行发文或由相关部门联合发文。涉及临时性请款的公文，须先由财政部门提出审核意见。
第四十五条 凡报送市政府的公文，以及以市政府和市政府办公厅名义印发的公文，统一由市政府办公厅按规定程序办理，按照市政府领导分工呈批，重大问题报送市长审批。规范性文件或其它需要从法律角度审核的公文，应先转市政府法制机构审核。
第四十六条 向国务院、省政府、国家有关部门的请示、意见、报告，提请市人大及其常委会审议的议案和其它事项，发布市政府规章、决定、命令，涉及全市总体规划、发展战略和政策、重大改革方案等事关全市经济社会发展和人民群众切身利益的重要公文，应报市长签署。
第四十七条 以市政府名义发文，经分管副市长审核后，由市长签发；紧急事项发文，经授权后，可由常务副市长或其它副市长签发（上行文的签发人为市长或常务副市长）。其中，以市政府名义发出的函件，可授权分管副市长、秘书长签发。
第四十八条 以市政府办公厅名义发文，由市政府秘书长签发；如有需要，可提请分管副市长签发或核报市长签发。其中以市政府办公厅名义发出的函件，可授权副秘书长或市政府办公厅副主任签发。
第四十九条 领导同志审批公文，应签署明确意见、姓名和日期。
第五十条 市政府及市政府办公厅的公文，以及市政府各部门发布的规范性文件，除需要保密的外，应及时在《深圳市人民政府公报》和政府网站上刊登。《深圳市人民政府公报》上刊登的文本，为标准文本。
第五十一条 市政府及各部门要注重行文效用，遵守行文规则，进一步精简公文，严格控制公文规格和发文数量。积极推进计算机网络办公系统的应用，提高公文办理的效率。
第九章 政务活动安排制度
第五十二条 为保证市政府领导集中精力研究处理政府工作中的重大问题，除市委、市政府统一组织安排的活动外，市政府领导一般不出席各部门、各单位召开的业务会议以及其它事务性活动。
第五十三条 市政府各部门涉及外事、侨务、台务的接待事项，需要市领导出席的，应将接待计划分别报业务归口部门审核后报市政府。外事、侨务活动，归口由市外（侨）办统筹提出安排意见；台务活动，归口由市台办统筹提出安排意见。市外（侨）办、台办审核时要从严把关。
第五十四条 境内新闻记者要求采访市政府领导的协调、安排工作由市政府办公厅和新闻办负责。境外新闻记者采访市政府领导的，归口市外办、新闻办、台办按有关规定把关，提出意见送市政府办公厅协调。采访的组织工作由有关单位负责。
第十章 工作效能与纪律
第五十五条 市政府及各部门应加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据形势和任务的变化及时作出调整。各部门要切实落实市政府确定的重点工作和重大工程项目建设，并在年中和年末向市政府报告执行情况。
第五十六条 市政府及各部门应进一步加强督促检查工作，建立、完善督促检查机制。对市政府的重大决策、重点工作落实情况和市领导的重要交办事项，要及时进行督促检查并反馈。
第五十七条 市政府的日常工作，属于各位副市长分管工作范围的，由分管副市长负责；涉及跨分管范围的工作和专项任务，由常务副市长或受市长委托的其它副市长负责协调，相关副市长配合。市政府各部门必须认真履行工作职能。主办部门应主动与有关部门协商，相关部门应积极配合；各部门都要自觉服从全局利益，协力完成各项工作任务。
第五十八条 市政府组成人员必须严格执行报告和请假制度。市长出访、出差或休假，应事先向市委报告，并由秘书长通报市政府其它领导；副市长、秘书长离深出差或休假，应事先报告市长，由市政府办公厅通报市政府其它领导同志。
市政府各部门主要负责人离深出差或休假，应事先向分管副市长请假。
第五十九条 市政府实行领导工作岗位AB角制度。互为AB角的领导同志，其中一位出差、休假期间，由另一位代行职责。互为AB角的领导同志原则上不要同时出差，确因工作需要同时出差的，由常务副市长代行职责。
第六十条 为保证工作的连续性，分管同一系统的副市长、副秘书长和部门主要负责人，一般不应同时出访。
第六十一条 积极倡导理论联系实际的学风。市政府及各部门的领导应努力学习理论知识、科技知识、法律知识和各项业务知识，密切关注国际国内社会经济发展的趋势和规律，研究新问题，探索新路子，不断解决发展中的矛盾和问题，努力提高勤政、廉政、善政的水平。
第六十二条 市政府及各部门的领导应深入基层调查研究，解决实际问题。下基层应轻车简从，减少陪同和随行人员。
第六十三条 市政府领导原则上不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词、题名；一般性的会议活动不发新闻报道，确需报道的，内容要精炼、简短。
第六十四条 市政府各部门应务必继续保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，务必继续保持艰苦奋斗的作风，讲求行政成本，树立绩效观念，在经费的使用和管理中体现绩效原则。
第六十五条 市政府及各部门的领导带头严格执行各项廉政规定。不准收受与行使职权有关的单位和个人的礼金、礼品；不准利用职权为个人和小团体谋取利益；不准利用职务便利为配偶、子女及身边的工作人员谋取不正当利益；不准利用职权违反规定和程序干预各类市场经营活动。
本文结合行政法的基础理论，重点探讨了行政不作为的概念、种类、特征、构成要件、举证责任、合法性审查标准。行政不作为是指行政主体及行政公务人员在所属的职责权限负有积极作为的行政义务，并且具有作为的可能性，但却在程序上超过法定期间或合理期间消极的有所不为的行政违法行为。根据行政管理相对人是否有诉权，可分为可提起行政诉讼的和不可提起行政诉讼的不作为。行政不作为具有消极性、违法性、程序性及非自由裁量性的特征。行政不作为有以下四个构成要件：行政不作为的主体必须是行政主体；行政主体具有作为的行政义务；行政主体有履行行政义务的可能性；行政主体在客观上具有在法定的或合理的期限内不履行行政义务的事实。
【关键词】 行政不作为 构成要件 举证责任 审查标准
一、行政不作为的含义与种类
行政不作为是指行政主体及行政公务人员在所属的职责权限负有积极作为的行政义务，并且具有作为的可能性，但却在程序上超过法定期间或合理期间消极的有所不为的行政违法行为。其典型的表现形态为不予答复、延迟履行和相互推诿。
根据行政管理相对人是否提出申请，行政不作为可以分为依申请的行政不作为和依职权的行政不作为。所谓依职权的行政不作为是指行政机关依照法定职权，负有某种法定义务，在应当积极履行该作为义务时不履行或者拖延履行的行为形式。对于依职权的行政不作为应当赋予公众或者社会团体以及国家公诉机关原告资格，才能启动救济程序。
根据行政管理相对人是否有诉权，可分为可提起行政诉讼的不作为和不可提起行政诉讼的不作为。在可提起行政诉讼的不作为行政行为的种类分类中，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第四、五、六项采取列举的方式。列举了三类不作为行政行为：（1）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（2）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（3）认为行政机关没有依法发给抚恤金的。从行政机关职责分工的不同，又可将这三类不作为行政行为分为行政许可行为、行政确认行为、行政保护行为等。
二、行政不作为的特征
1、消极性。行政不作为的消极性在主观上表现为行政主体
对其行政职权的放弃，在客观上表现为不履行或拖延履行所承担的行政义务。行政主体的行政职权来源于法律的授权，行政主体只能严格依照法律规定行使权利，履行义务，既不能放弃义务，也不能放弃权利。
2、违法性。违法性是行政不作为的本质特征。由于行政主体没有在法定期限或合理期限内履行其行政义务，所以，行政主体一旦被认定构成行政不作为，就意味着这种行政不作为必然违法。行政不作为案件的被告在法定期限或受理的时限届满后仍未履行其法定职责，侵害了起诉人的人身权，财产权。
3、程序性。判断行政主体的行为是作为还是不作为，最基本的是要看其是否启动并完成了行政程序。启动行政程序主要指依申请的行政行为，包括：(1)行政许可行为，如颁发许可证、执照，批准、注册、登记等行政行为。(2)具有一定司法性的行政行为，如行政复议、行政主体对相对人的争议做出的行政裁决等。 (3)行政相对人请求行政主体保护人身权、财产权的案件，如公民的人身权正在受到违法犯罪分子的不法侵害，可以向公安机关请求保护，公民的生存环境受到大气污染、水污染、噪音污染等，可以向环境保护部门请求保护。
4、非自由裁量性。在行政不作为案件中，行政主体的自由裁量权受到严格的限制，行政主体必须履行其承担的行政义务，既不能放弃履行，也不能推诿、拖延履行，行政主体在履行义务上没有选择的余地。行政主体在接到行政相对人的申请或依职权发现相对人需要获得救助的情形后，应当立即启动行政程序，并在法定的或合理的期间完成行政程序，行政主体在这个问题上不能自由裁量。
三、行政不作为的构成要件
行政不作为的成立必须具备相应的构成要件，准确理解和把握行政不作为的构成要件是行政审判实践中正确审理行政不作为案件的关键。行政不作为有以下四个构成要件：
1、行政不作为的主体必须是行政主体。行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。根据法律规定和行政法的理论，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。受委托的组织由于不能以自己的名义从事行政活动，并且其行为后果也是由委托者承担的，所以不能成为行政主体。行政机关和法律、法规授权组织的工作人员不是行政主体，但是行政主体的行政管理活动离不开其工作人员，它们之间是一种职务委托关系，行政主体工作人员履行职务所产生的后果和责任，要由行政主体承担，所以行政机关、法律法规授权的组织及其工作人员不履行行政义务的行为属于行政不作为行为。
2、行政主体具有作为的行政义务。如前所述，行政主体的义务既有法定义务，也有非法定义务，但无论哪种义务，由于行政主体身份的特殊性，都属于必须履行的行政义务。如果行政主体不存在必须履行的行政义务，则谈不上行政不作为。例如一百货店正在受歹徒的抢劫，店主向附近的工商所求助，工商所认为不属于自己的职责而打110报警，由于期间的时间差，造成百货店贵重物品被洗劫一空，工商所是否构成行政不作为？由于打击犯罪、维护社会治安是公安机关的职责和义务，不是工商机关的行政义务，所以可以肯定的说，工商所不构成行政不作为，更不应当承担责任。
3、行政主体有履行行政义务的可能性。虽然行政主体负有行政义务，但是由于客观条件的限制、意外事件以及不可抗力，导致行政主体及其工作人员由于非主观的原因而不能及时履行行政义务，便不能认定为行政不作为。例如，公安机关在接到受害人的报警后立即出动赶赴现场，但由于路途中堵车，没有及时到达现场，导致受害人受到侵害，同样也不能认为是行政不作为。因此只有在行政主体具有履行义务的可能性，而由于故意或过失没有在法定的或合理的期间作为的，才能构成行政不作为。
4、行政主体在客观上具有在法定的或合理的期限内不履行行政义务的事实。法定期限比较好掌握，有法律、法规的明确规定，如何掌握合理期限，司法实践中没有统一的标准，虽然最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了两个月的期限，但有些情况下不能适用两个月的规定，所以应当具体情况具体分析，司法审查既要有利于保护相对人的合法权益，提高行政效率，又要照顾行政主体的实际情况，不能刁难行政主体。例如在行政相对人的人身权、财产权正在受到不法行为或意外事件的侵害，需要立即履行保护义务时，在强调行政主体立即开始履行保护义务的前提下，应当考虑行政主体必要的准备时间以及路途时间；行政主体在不超过法定期限的情况下，向相对人承诺了履行行政义务的期限，那么，行政主体承诺的期限可以作为合理期限等。
四、行政不作为案件的合法性审查标准
根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件适用合法性审查原则，它是行政审判的基本原则，即对具体行政行为进行合法性审查，它体现了行政合法性原则在司法审查中的具体运用。该原则贯穿于行政审判的始终。根据不作为行政案件的特点，笔者认为：对不作为行政案件的合法性审查，除对其进行一般的立案审查外，还应重点审查以下几个方面：
1、原告主体资格的审查
决定一个案件是否能够受理，首先需要审查提起诉讼的人是否具有原告资格。从目前世界的发展趋势来看，具备原告资格的条件越来越宽，但我国目前还处于社会主义的初级阶段，对原告的资格还是要有一定的限制。《中华人民共和国行政诉讼法》关于原告资格的规定，主要体现在第四十一条规定中，该条将原告界定为：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”但在司法实践中，有错误地理解行政诉讼法的这一规定的情况，有些人认为只有具体行政行为针对的相对人即具体行政法律文书载明的人才具有原告资格；有些是认为所有的起诉人都具有原告资格等。为了更好地理解这一问题，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”所以，在行政作为案件或行政不作为案件的原告的资格审查时，只要具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务已经或者将会产生实际影响。并且起诉人原则上已具备完整的法律人格，这些公民、法人或者其他组织就是行政管理的相对人，就有权提起行政诉讼，就应认定其具有原告的资格。
2、被诉的行政机关是否具有相应的法定职责
行政不作为案件的根本特征就是具有国家行政职权的机关和组织被起诉为不作为，该不作为的含义在于该为而不为，行政机关该为而不为是基于其是否依法具有相应的行政管理职责，即法定职责。公民、法人或者其他组织状告行政机关不作为，实质上就是状告行政机关不履行法定职责。法定职责是指行政机关具有保护特定行政相对人人身权和财产权等合法权益的法定职责。所谓职责是指职务、职权和责任，是因其职务而承担相应的责任。例如，行政相对人向税务申请税务登记，税务机关应当进行税务登记。如果行政机关没有相应的法定职责，则没有作出行政行为的义务。如，行政相对人向工商行政管理机关申请税务登记，工商行政管理机关就无法作出行政行为，因为工商行政管理机关并无相应的职权。所以在行政不作为案件的具体司法审查时，应着重审查被起诉的行政机关的职权范围，其职权范围应来自法律、法规、规章中关于该行政机关职权范围的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第四、五、六项规定和行政法的有关规定，笔者认为在审查被起诉的行政机关是否具有必须履行某种行为的法定职责时应从如下几个方面进行掌握：（1）、必须是法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的该行政机关的职责，如果不能找到相应的依据，就不能说该项职责是“法定职责”。（2）、“法定职责”应该是保护人身权，财产权的法定职责，不包括涉及到政治权利的不作为。（3）、“法定职责”不能仅仅是针对大众的职责，还应该是针对原告的职责。
3、原告是否向行政机关提出履行法定职责的申请或要求
黑龙江省水土保持工作实施细则
黑龙江省人民政府
黑龙江省水土保持工作实施细则
黑龙江省人民政府
第一章 总 则
第一条 水土保持是国土整治的重要组成部分，是造福子孙后代的根本大计。为防治水土流失，减少水、旱、风、沙灾害，保护和改善生态环境，发展工农业生产，根据国务院《水土保持工作条例》的规定，结合我省实际情况，特制定本细则。
第二条 本细则适用于我省行政区域内一切土地和江、河、湖泊等水域。
第三条 水土保持工作应贯彻“防治并重，治管结合，因地制宜，全面规划，综合治理，除害兴利”的方针。
防治水土流失，应动员社会力量，各部门密切协作，依靠广大人民群众去做。
第四条 县以上人民政府应查清所辖行政区域内水土流失地域的分布、数量和侵蚀类型、程度，制定水土保持总体规划。
第五条 国营农、林、牧场和劳改农场，乡（镇）、村，应在县以上人民政府制定的水土保持总体规划指导下，制定水土保持规划，并组织实施。
第二章 水土流失的预防
第六条 十五度以上坡地禁止开荒耕种。在禁垦坡度以下易造成水土流失的地区开荒，应有水土保护实施方案，由当地开荒主管部门和水土保持部门督促实施。
第七条 禁止在侵蚀沟坡、沙石裸露、土质瘠薄和风蚀严重地区开荒。禁止毁林开荒、烧山开荒。
第八条 风沙地区，应保护现有林草植被，禁止毁草原开荒，禁止开沙荒。
第九条 在下述区域内禁止擅自采掘沙石土料，禁止伐森林。
（一）国务院及省人民政府指定保护的名胜古迹，自然保护区；
（二）松花江、嫩江、牡丹江、穆棱河、汤旺河、呼兰河、拉林河、雅鲁河、绰尔河的堤防背水面坡脚以外三十米以内，其它江河堤防背水面坡脚以外二十米以内，以及镜泊湖、兴凯湖、五大连池十年一遇洪水线以外一公里以内；
（三）国界河流堤岸五百米以内；
（四）大、中型水库上游到校核洪水位，两侧到分水岭；
（五）引排水干渠两侧三十米以内；
（六）有滑坡危险、易产生泥石流的地区。
第十条 森林采伐计划应有采伐迹地更新和防止水土流失的实施方案，并由上级主管部门督促实施。集体或个人的自有林的采伐，也应采取防止水土流失的措施。
第十一条 二十五度以上山地森林不准皆伐；二十五度以下十五度以上山地森林应采用渐伐、择伐或每块面积小于七十五亩的小面积皆伐；十五度以下坡地森林皆伐面积应按林业部门有关规定执行。皆伐迹地必须在当年或次年更新造林。
用完的集材道，应及时造林。
第十二条 承包小流域和自留山的承包户，在承包范围内采伐林木、打柴、放牧等，应保护林草植被。林粮间作不准影响水土保持。
第十三条 任何单位和个人在山区、丘陵区、风沙区兴建工程、采矿以及采沙、石、土料的场地应及时平整或采取水土保持措施，废弃的沙、石、土料的矿渣、尾沙应妥善处理，不准倒入江河、水库；对可能酿成水土流失的地区，在报批的生产计划中应包括水土保持治理实施方案，由
水土保持部门监督实施。
第十四条 山区、丘陵区、风沙区应建立封山育林、育草制度。对适宜封禁的荒山、荒沟及退化的草原、草山、草坡，由当地人民政府划定封禁范围和时间，建立封禁标志。
第十五条 应划定蚕场范围。蚕场伐树，不准根刈，要带状保留原有森林植被。停养的蚕场应封山育林。
第十六条 坡地参园应横山带状布设，每块参园面积不得超过三十亩。废弃的参园应在当年补植树木。
第十七条 对种植药材、养鹿、培育木耳破坏的植被应限期恢复。
第三章 水土流失的治理
第十八条 治理水土流失应因地制宜，因害设防，坚持工程措施、生物措施、农业措施相结合；治理和利用相结合，加快治理速度，注重经济效益。
第十九条 应扶持和发展水土保持治理专业户，水土保持部门应在资金上给予帮助，所需物资应优先给予安排，在技术上给予指导。
第二十条 承包有水土流失土地的承包户在签订承包合同时，应按照本细则的规定明确治理义务，限期治理。
第二十一条 山区、丘陵区治理水土流失应以小流域为单元，搞好规划设计，进行综合治理，集中治理，连续治理，做到治一处，成一处，受益一处。在规定期限内达到以下标准：
（一）治理程度达到百分之七十以上，林草面积达到宜林草面积的百分之八十以上，造林成活率达到百分之八十以上；
（二）水库塘坝工程应达到校核洪水标准，截流沟、地埂、鱼鳞坑、蓄水池、谷坊、排水沟等小型水土保持工程应达到能拦蓄或排除五年一遇暴雨标准；
（三）削减泥沙应达到百分之七十以上。
第二十二条 有水土流失的荒山、荒坡、荒沟和小水库、塘坝等地方，应结合水土保持发展果树、水产养殖等多种经营生产。
第二十三条 禁垦坡度以上或沙石裸露、土质瘠薄的耕地应做好规划，逐步退耕还林、还牧，退耕确有困难的，应采取工程措施和生物措施治理水土流失；退耕还林、还牧地区口粮不足，按国家有关规定给予解决。
禁垦坡度以下坡耕地，应根据坡度大小分别采取等高垄作、修地埂、修梯田、营造水流调节林带等措施。
第二十四条 风沙地区应采取营造防风固沙林草和留残茬等措施，治理风沙危害。
第二十五条 林业、牧业及水土保持部门应扶助群众建立水土保持苗圃。国营农场、牧场、铁路、矿山等其它有防治水土流失任务的单位，也应建立水土保持苗圃。造林种草任务大的单位，还应建立林草种子基地。
第二十六条 任何单位或个人因开荒、搞副业、采矿、筑路、兴修水电工程等造成的水土流失，应及时治理。
第二十七条 乡、镇人民政府，对风蚀、水蚀的弃耕地及时组织种植林、草、绿肥植物。
第二十八条 协作治理水土流失新增加耕地的使用，由治理单位共同商定，原土地所有权不变，五年内免交农业税。梯田埂占地、退耕还林、还牧和小型水库、塘坝淹没区计划内的耕地，经市、县水土保持和土地部门审查，报当地人民政府批准，由当地财政部门核减计税面积。
第二十九条 经水土保持部门批准，城镇待业人员、离退休人员、职工家属以及国家企业事业和集体单位可以集资、投劳联合治理开发小流域，但不准与当地农户争地。
第四章 水土保持设施管理养护
第三十条 水土保持设施包括：梯田、地埂、截流沟、蓄水池、沟头埂、跌水、鱼鳞坑、谷坊、塘坝、小型水库、水土保持林、草及科研设备、场地等。
水土保持设施谁建设，谁所有，谁使用，谁管护。
有水土保持设施的单位应建立管护组织或将管护任务承包到户，制定管护公约。
第三十一条 水土保持设施不准随意拆除、毁坏。梯田、谷坊、塘坊、小型水库等工程，确需调整拆除的，须经市、县水土保持部门批准。
第三十二条 市、县水土保持部门应指定有水土保持设施的单位设专、兼职水土保持设施管护人员。
农场、牧场、林业、铁路、矿山等部门应指定专、兼职人员负责水土保持设施的管护。
第五章 教育和科学研究
第三十三条 各级人民政府的水利、农业、林业、科技等部门应密切协作，做好水土保持教育和技术普及工作。
各级水土保持委员会，应聘请有关科技人员，参加防治水土流失科学技术措施的论证和指导工作。
第三十四条 省内农业、林业、水利院校应开设水土保持专业或课程。
水土保持科学研究应密切联系实际，协同有关科研、教学等单位开展专题研究和综合性科学研究。
第三十五条 各级科委和水利部门负责领导水土保持科学研究工作，编制水土保持科学研究规划，鉴定和推广水土保持科技成果。
第三十六条 水土保持科学研究单位和试验站应按时完成国家和省下达的科研任务，并负责群众性科研网点的技术业务指导。各有关科研单位，应把与其有关的水土保持科研任务纳入本部门的科学研究课题。
第六章 水土保持工作机构
第三十七条 县以上人民政府应设立水土保持委员会，主管本行政区内的水土保持工作。水土保持委员会由计经委、科委、水利、农牧渔业、林业、农场、交通、财政、铁路、环保等部门负责人组成，由各级人民政府一名主管领导兼任主任。
水土保持委员会办公室是水土保持委员会的日常办事机构，设在同级水利部门。
有水土流失防治任务的国营农、林、牧场、劳改农场应设立水土保持机构或设专、兼职人员。
第三十八条 各级水土保持委员会的职责：（1）讨论审议有关水土保持工作的重大决策；（2）讨论通过水土保持规划和中、长期实施计划；（3）执行和监督执行国家和省制定的有关水土保持的方针、政策、法规；（4）组织协调有关部门开展水土保持查勘、设计、区划、规划、
科研、教育等工作；（5）编制水土保持计划和经费预算，并组织实施，掌握使用水土保持经费和物资。
第三十九条 水利部门按国务院有关规定，结合我省情况，从农田水利费中划拨一定比例的水土保持经费，专款专用。
农场、牧场、铁路、交通、林业、城建、煤炭、地质、工矿等部门的水土保持经费，基本建设单位从基本建设投资中列支，生产企业单位从企业更新改造资金或生产发展基金中列支，并报上一级水土保持委员会备案。
第四十条 接受国家经费补助的治理单位应和水土保持部门签订水土流失治理合同，规定各自的权利和义务。
第七章 奖励与惩罚
第四十一条 对水土保持工作做出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府按国家《水土保持工作条例》第二十九条的规定，给予表彰和奖励。
第四十二条 对有下列行为之一的单位或个人，由各级人民政府没收其非法所得，并给予经济制裁；情节严重的应给予行政处分；触犯刑律的，由司法机关追究刑事责任。
（一）违反第六条、第七条、第八条、第九条规定，开荒、采沙、取土的，按《黑龙江省土地管理暂行条例》的有关规定处理；
（二）违反第九条、第十条、第十一条、第十二条规定，按照《中华人民共和国森林法》有关规定处理；
（三）违反第十三条规定的单位处以五百元以上三千元以下罚款，个人处以一百元以上五百元以下罚款；
（四）违反第十四条规定，不遵守封禁制度的单位处以五百元以上三千元以下罚款，个人处以五十元以上二百元以下罚款；
（五）违反第十五条、第十六条、第十七条规定的单位处以五百元以上三千元以下罚款，个人处以二百元以上一千元以下罚款；
（六）违反第三十一条规定，拆除毁坏水土保持设施的，令其恢复原状，赔偿损失，单位处以五百元以上二千元以下罚款，个人处以一百元以上五百元以下罚款；
（七）按合同规定只完成部分水土保持计划任务的单位和个人，收缴未完成部分的补助费，处以补助总金额百分之五以内的罚款，并按全同规定，追究应负的责任。
第四十三条 各级人民政府收缴的罚没款，按国家有关规定执行。
第四十四条 国家工作人员违反本细则的规定，对水土保持工作造成损失的，应从严惩处。
第四十五条 对不服经济制裁的单位和个人，可在接到罚款通知之日起十五日内向人民法院起诉。期满不起诉又不执行的，由水土保持部门申请人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定的程序强制执行。
第四十六条 对违反本细则的行为，人人都有权检举、控告。被检举、控告的单位和个人，不得打击报复，违者依法惩处。
第八章 附 则
第四十七条 本细则的具体应用由黑龙江省水土保持委员会解释。
第四十八条 本细则自一九八五年五月一日起施行。
1985年4月8日
