吉林省殡葬管理暂行办法

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海南省三亚市人民政府


三亚市人民政府关于印发《三亚市饮用水水源保护区污染防治管理规定》的通知

三府〔2009〕57号


各镇人民政府，各区管委会，市政府各有关单位：


　　《三亚市饮用水水源保护区污染防治管理规定》已经五届市政府第36次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。


三亚市人民政府
二OO九年四月二十九日


三亚市饮用水水源保护区污染防治管理规定



第一条 为加强饮用水水源环境保护，防治水污染，保证饮用水资源的有效利用，保障公众身体健康，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等有关法律的规定，结合本市实际，制定本规定。


第二条 本规定适用于本市辖区内为城市农村居民饮用水提供原水的饮用水水源保护区的地表水源的污染防治管理。


第三条 市人民政府环境保护主管部门负责饮用水水源保护区污染防治的统一监督管理。对新建、扩建、改建企业的污染防治措施实施监督管理，监督、监测饮用水水源水质，查处污染饮用水水源的违法行为和事故。


水务主管部门负责水源地水资源保护、保护区水土保持、河道采砂以及供水、排水的监督管理。

公安、安全生产监督主管部门负责剧毒、危险化学品的运输、使用、储存和其他有毒有害物品的安全监督管理。


林业主管部门负责保护区内水源涵养林的保护和管理。


卫生主管部门负责饮用水水源的水质监测和评价。


农业主管部门协同属地政府做好畜禽养殖业、农业种植业生产对饮用水水源污染的监督指导。


海洋与渔业局负责渔业生产对饮用水水源污染的监督管理。


环境卫生主管部门负责生活垃圾的收集、清运和无害化处理的监督管理。



镇政府及其他部门按照各自的职责，协同做好饮用水水源污染管理工作。



第四条 市人民政府环境保护主管部门应当对饮用水水源保护区范围内原有的工业、农业、医疗卫生和生活等污染源进行治理，保障饮用水水源清洁、卫生和安全。


第五条 任何单位和个人都有保护饮用水水源环境的义务，并有权对污染和破坏饮用水水源环境的行为进行举报。


对保护饮用水水源环境做出显著成绩的单位和个人，由市人民政府或有关部门给予表彰或奖励。


第六条 饮用水水源保护区由市国土环境资源局会同水务、卫生、规划建设等有关部门共同划定，按程序报有关人民政府批准。保护区分为一级保护区、二级保护区，必要时，可根据保护饮用水水源的实际需要，在保护区外围划定准保护区。


第七条 市人民政府环境保护主管部门在划定的饮用水水源保护区的地理边界，应当设立明确的地理界标和明显的交通警示标志。必要时可设立宣传牌。


禁止任何单位和个人擅自改变、破坏饮用水水源保护区界标。


第八条 饮用水水源保护区的水质应当符合下列规定：


（一）一级保护区内的水质，不得低于国家《GB3838-88地面水环境质量标准》II类标准，并须符合国家规定的《GB5749-85生活饮用水卫生标准》的要求；


（二）二级保护区内的水质，不得低于国家《GB3838-88地面水环境质量标准》III类标准，应保证一级保护区的水质能满足规定的标准；


（三）准保护区内的水质应保证二级保护区的水质能满足规定标准。


第九条 在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口。


第十条 在饮用水水源保护区内，应遵守下列规定：


（一）运输有毒有害物质、油类、粪便的车辆，必须做好防渗、防溢、防漏设施，事先申请登记并经管理机构批准，方准进入保护区；


（二）禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源林、护岸林、与水源保护相关植被的活动；


（三）禁止向水域倾倒工业废渣、城市垃圾、粪便及其他废弃物；


（四）禁止使用剧毒和高残留农药，不得滥用化肥，不得使用炸药、毒品捕杀鱼类。


第十一条 在饮用水水源一级保护区内，应当遵守下列规定：



（一）禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护饮用水水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由市人民政府责令拆除或者关闭；


（二）禁止从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动；


（三）禁止向饮用水水源水体排放污水；


（四）禁止在河边滩地、岸坡堆置和存放工业废渣、生活垃圾等固体废弃物。


第十二条 在饮用水水源二级保护区内，应当遵守下列规定：


（一）禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由市人民政府责令拆除或者关闭；


（二）从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体；


（三）禁止设立装卸垃圾、粪便、油类和有毒物品的码头。


第十三条 在饮用水水源准保护区内，应当遵守下列规定：


（一）禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量；


（二）禁止在河道边设置医疗废物、生活垃圾堆放场；


（三）直接或间接向水域排放废水，必须符合国家及地方规定的废水排放标准。当排放总量不能保证保护区内的水质满足规定的标准时，必须消减排污负荷。


第十四条 市人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要，采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水体，确保饮用水安全。


第十五条 任何单位和个人不得将饮用水水源保护区内的土地、建（构）筑物及其他设施出租给他人从事本规定禁止的生产经营项目和活动。


第十六条 在饮用水水源保护区内的陆域开展植树造林，增加自然植被，防治水土流失，改善生态环境。


从事开发建设、生产经营和其他活动，应当采取有效措施，防止水体污染，做好饮用水水源保护工作。


第十七条 市人民政府环境保护主管部门应当督促饮用水水源保护区所在地及上游流域的镇人民政府，做好饮用水水源环境保护管理工作。



第十八条 市人民政府环境保护主管部门及有关部门应当制定饮用水水源保护环境污染事件应急预案。发生饮用水水源环境污染事件，应及时按照预案进行处置。


可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定应急预案。当发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成饮用水水源污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向市人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向市人民政府报告，并抄送有关部门。


第十九条 违反本规定的企事业单位，由市人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，并依照《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定进行处罚。


个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的，由市人民政府环境保护主管部门依照《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条规定责令停止违法行为，可以处五百元以下的罚款。


第二十条 违反本规定第十条第二款规定的，由市人民政府环境保护主管部门依法予以处罚。


第二十一条 违反本规定第十三条第（一）项规定，由市人民政府环境保护主管部门依法予以处罚。



第二十二条 违反本规定，造成饮用水水源污染事故的单位，由市人民政府环境保护主管部门根据所造成的危害和损失，依照《中华人民共和国水污染防治法》有关规定予以罚款。构成犯罪的，由司法机关对有关责任人员依法追究刑事责任。


第二十三条 违反本规定的其他违法行为，由有关主管部门依法处罚。


第二十四条 市人民政府环境保护主管部门和有关主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者监察机关、上级主管部门依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


第二十五条 本规定具体适用问题由市国土环境资源局负责解释。


第二十六条 本规定自2009年5月28日起施行。



从国家行政演变的角度看行政指导的性质

黄雪芹

【内容摘要】国家行政与公共行政是不同的概念。随着社会的发展，国家行政的内涵也在不断地发展变化，同时，国家行政的管理的方式和手段也在变化。传统的命令服从型管理方式已经不能完全适应现代行政的需要，行政指导是在行政管理事务日趋专业化、复杂化的背景下产生的一种新的行政行为。

【关键词】国家行政 行政权弱化 非强制性手段 行政指导 新型行政行为

行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。
第二次大战以来，特别是60年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导的研究远远不够，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”；有的学者将其界定为“非权力行为”；也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。笔者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同” ，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。因此，探讨作为现代行政重要管理手段的行政指导的性质，应该首先明确国家行政在现阶段的发展特点。
本文尝试从国家行政的演变角度，对行政指导的性质作界定，认为行政指导是行政主体为适应行政管理的需要，在其职权范围内作出的一种“新型行政行为”。

一、 国家行政与公共行政

行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能（行政职能）。 行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。一般来说，人们往往将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公共行政即国家行政。事实上，国家行政与公共行政不是同一概念，公共行政的范畴要远远大于国家行政的范畴。公共行政是指社会组织不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。 也有学者将其概括为公行政：“国家行政属于公行政，但公行政并不等同于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共团体（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政”。 任何一个社会都存在大量的公共事务管理活动，这些活动涉及到社会公众的切身利益。从事社会公共事务管理活动的，除了政府之外，还有其他的社会组织。政府的管理活动只是社会管理活动中的一部分。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。随着社会的发展进步，民主参与的提高，政府的职能正在发生变化，政府正逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担。“对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政”。 公共行政包括国家行政和社会行政。 国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长，在不同的社会发展阶段，国家行政与社会行政的范围也是不同的。在自由资本主义社会时期，社会事务相对少，政府承担“守夜人”的角色，实行消极行政。此时，国家行政与社会行政的范围都相对较小。19世纪末20世纪初，随着行政国的出现，国家对经济和社会生活干预的增强，国家行政范围不断扩大，空前膨胀。此时，在社会生活中，国家行政处于绝对主导地位，而社会行政的范围相对很小。但是国家干预并不是十全十美，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代未80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小。随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围也随之扩大。
伴随着国家行政的演变，政府的职能出现了扩张和缩小的趋势，政府对社会、经济生活的干预时强时弱，政府行政管理的目的也经历了以维护安全和秩序为己任，到把积极增进公民福利作为终极目标的变化。国家行政由消极行政发展到积极行政，必然使得不同社会阶段的行政管理方式也呈现出不同特点。

二、 不同社会阶段的国家行政

（一） 18－19世纪自由资本主义时期的国家行政
在自由资本主义时期，人们尊崇经济自由主义的观点，实行放任自由的经济制度，信奉“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种 “必要的罪恶”越小越好，反映在国家管理方面，就是政府扮演“守夜人”角色，推行消极行政。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府是唯一的行政主体
行政主体是指行政权的享有者和操纵者，在自由资本主义时期，行政权作为国家政权的组成部分，只被严格地授予行政机关，无论从理论上还是实践上将行政权授予其它社会团体或个人都是不可想象的。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。有学者从历史发展角度强调国家对公共事务管理的独占性：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也自然消亡。”
2. 国家行政范围很小
资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。近代经济学鼻祖亚当• 斯密认为国家的职能应有三项：（1）保护国家安全；（2）保护社会上的个人安全；（3）建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施。亚当• 斯密反对国家干预经济，认为要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色，所以这一时期又被称为警察国。此阶段行政事务相当狭小，正如美国总统约翰•亚当斯执政时宣称的那样：“只需要一张桌子就可以处理完毕（公务）”而桌子上的文件格分别存放着每个部门的文件。 政府的这种职能是与当时社会信奉个人主义和自由放任主义的思想相和谐的，也与当时社会对政府的实际需要相吻合。
3. 政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为
政府管理社会就需要作出行政行为。此时国家行政的目的主要是维护“安全与秩序”，受其目的的影响，政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括。最早给这种行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托•梅叶尔，他认为行政行为是行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。 其理论对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国行政法学界对行政行为的定义也持相同的观点：行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面作出的能直接或间接引起法律效果的行为。“行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。” 同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果”。
（二）19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政
随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点开始暴露：经济上和政治上过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓的契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的爆发，生产倒退，社会停滞。特别是20世纪20年代未30年代初（1929－1933）爆发的一场世界经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。市场失灵为政府干预带来了契机，长期占统治地位的以亚当•斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。政府干预主义主张国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对社会生活干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，国家行政权渗透到人们生活的各个领域，行政国随之产生。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大
自由资本主义时期，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。行政国阶段，国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。因此，国家行政的范围也得到前所未有的扩大。
2. 政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主
行政主体对行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为。这种行为由行政主体单方面作出，行政相对人必须服从，如果违抗，随之而来的是惩罚性后果。行政主体与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，行政主体与行政相对人法律地位不平等，强调行政主体对行政相对人的优越领导、管理和监督权力。行政主体单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。
（三）20世纪70年代公共行政改革阶段－行政权弱化与以行政指导为代表的非强制性行政行为的广泛运用
市场失灵，以及垄断资本主义引发的种种生活问题，为政府全面深入地干预社会生活提供了契机。但是，政府同样不是万能的。政府在有效实现资源配置方面也存在缺陷。同时，行政权力的膨胀，政府行政职能的扩张，以及随之而来的行政机构和行政人员的大量增加，也带来了严重的社会问题。其主要表现有：（1）对民主、自由和人权的威胁。为了保障民主、自由、人权，必须有强有力的行政权，然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形式，使法院听命于政府。（2）腐败和滥用权力。在为公众提供“公共产品”的幌子下，行政权可能被行使权力的人用来提供“私人产品”。（3）官僚主义和效率低下。行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。 另一方面，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务。一场放松管制和部分公共管理社会化为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。
此阶段国家行政具有以下特点：
1. 放松政府管制，缩小国家行政的范围
放松管制代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致是指：（1）就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；（2）就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力－命令”色彩。 放松政府管制，在缩小了国家行政的范围的同时，使得社会行政范围不断扩大。
2. 公共管理社会化，导致公共行政主体多元化
公共管理的社会化是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。
3.以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用
随着放松管制和公共管理的社会化的深入进行，在行政领域出现一种重要的现象：非强制行政方式的广泛使用。
“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。 ”为了增进公共利益，强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。因为强制性行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形地抵制而大大降低其功效。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。
因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一” 。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。

三 行政指导的概念及性质