吉林省盐业管理办法

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　 人民调解制度是我国的独创，被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。人民调解制度作为司法制度的延伸，在防止矛盾激化，减少犯罪，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了巨大的贡献，成为了维护社会稳定的“第一道防线”。但是在具体实践中，人民调解工作及其与诉讼制度的衔接方面仍然存在许多的问题亟待解决。本文现结合具体调研情况对涉及人民调解协议的有关问题做如下浅析。

　　一、现状

　　人民调解法上的民间纠纷是指发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间涉及人身权、财产权益的民事纠纷，以及当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷，如婚姻、继承、赡养、邻里通行排水采光通风关系、债务、轻微侵权的一般民事纠纷；或因土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、物业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等不涉及行政管理、刑事犯罪的当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷。在实践中，经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人往往会向法院提起诉讼。例如当事人如果就遗产继承等问题达成调解协议后再发生争议而提起诉讼时，往往会出于就近原则的考虑而选择就近的法院或是出于便于诉讼的考虑选择调解委员会所在地的法院提起诉讼，这个时候就可能会出现违背民事诉讼法中有关专属管辖的相关规定的情形。民事诉讼法上的专属管辖指法律规定的某些特殊类型的案件专门由特定的人民法院管辖，其他人民法院无权管辖，当事人也不得以协议的方式改变这种管辖。例如因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。

　　《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》、《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等都对可以申请司法确认的调解协议的范围、调解主体做了不同的规定，这在一定程度上造成司法确认程序依据的混乱。实践中当事人申请司法确认的案件基层法院不经过立案庭审查立案，一般由办理诉前调解案件的法官直接审查予以办理，导致该类型案件管辖权审查不严格，因而往往会出现超出管辖范围的情况，同时又没能执行随机分案制度。《人民调解法》及相关司法解释仅规定经人民调解委员会调解达成的民事调解协议可以申请司法确认，对商事调解协议司法确认程序没有规定，实践中商事调解协议申请司法确认仍然沿用民调确字案号，导致可以申请司法确认程序的调解协议的范围狭窄，限制了该制度化解矛盾纠纷作用的发挥。作为调解主体的人民调解委员工作人员法律素质不高，其主持调解达成的调解协议内容表述大多过于简单、模糊，难以执行，导致调解协议不能确认的居多。法院在审查调解协议时，会咨询人民调解委员会意见，影响了法官独立的审查判断，审查程序过滤违法调解协议的功能大打折扣。

　　在审查程序及审限方面，《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第四条规定人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。第五条规定人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。《民事诉讼法》第一百一十二条规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。在当前司法实践中，由于人民调解协议是经调解委员会调解达成，有关事实问题都已经比较清楚，因而人民调解协议司法确认案件审限是较为合理的。　　　

　　二、问题和对策

　　《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中第一条确认了人民调解协议具有民事合同的性质,并规定当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。第二条第一款规定,“当事人一方向人民法院起诉,请求对方当事人履行调解协议的,人民法院应当受理。”可见,法院审理此类案件时首先要对调解协议的效力作司法确认,而这一过程,实际上相当于把当事人在调解协议中所达成的合意又重新通过普通民事诉讼程序予以确认,如果没有经过这道程序,人民调解协议依然没有法律上的强制执行力,一方当事人违约,另一方当事人仍不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说既是一种新的浪费,亦不利于树立人民调解的威信,更势必增加法院的诉累。我国《民事诉讼法》第九十条和第二百一十六条已明确规定,人民法院制作的调解书和不需要制作调解书而记录在案的调解协议,一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。因此,如将人民调解协议与法院调解书衔接起来,即由人民法院应当事人的申请,按照一定的法律程序,根据人民调解协议书的内容制作调解书,使该调解书具有民事调解书同等法律效力,当事人可据此申请强制执行。如此衔接,既可以解决调解协议书存在的现实瓶颈问题,也具有法理上的可行性。　　　

　　而关于调解协议的效力问题，根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条之规定，违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院不予确认调解协议效力。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第十条规定，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。调解协议内容侵害案外人权益的情形，主要存在于产权交易纠纷和遗产继承纠纷中。突出表现在产权处分方隐瞒财产权属情况，与对方达成调解协议以致侵害真实权利人或者其他共有权人的权益；或者部分继承人未经同意，以调解的方式擅自处分被继承人的遗产，损害其他继承人的权益等方面。而在司法实践中，由于案外人法律知识水平不一，往往会出现知道自己权益被侵犯却不知如何救济，从而导致超过时效才向法院申请的情形。因此人民法院在确认审查中有关涉及产权交易的案件，应当要求当事人提交产权权属证明，防止非真实权利人或者部分共有权人无权处分财产，以调解的方式侵害真实产权人或者其他共有权人的权益；涉及遗产继承的，应当查明被继承人遗产范围并要求当事人提供全部继承人的基本情况，以确保调解处分的财产确属遗产范围，并防止因遗漏继承人而侵害其相关财产权益。一旦发现案外人的合法权益得到了侵犯，应当不予确认。

　　在民事诉讼审判实践中，要根据不同的案情，对于确认人民调解协议的效力问题，一般要分为以下几个方面去处理。一是只要有一方当事人提出确认人民调解协议的效力请求的，并以人民调解协议为据要求对方履行协议的，应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对是否履行协议作出判决；二是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，但仍以人民调解协议为据要求对方履行协议的，也应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对实体事项作出判决；三是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，避开人民调解协议，另行提出诉讼请求的，应着重向原告释明在不经过确认人民调解协议效力的前提下，原告避开人民调解协议，也是违约行为，有违约行为的就要承担违约责任。故遇到避开人民调解协议另行提出诉讼请求的案子，原告应提出确认人民调解协议无效的请求。在确认人民调解协议无效的前提下，才能审理原告的避开人民调解协议的诉讼请求，否则应驳回原告的诉讼请求。这样做比较符合《人民调解法》第三十三条第三款的规定。在单纯确认人民调解协议实体部分的效力时，首先应区分是否是民间纠纷，是民间纠纷的且实体部分合法的，予以确认为有效。虽是民间纠纷但实体部分不合法的，则应确认为无效；不是民间纠纷的，不予确认，裁定驳回起诉。

　　关于执行人民调解协议的问题，按《人民调解法》第三十三条第二款的规定，经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议，一方当事人拒绝履行或者未完全履行的，对方当事人可以以人民调解协议为据，申请法院强制执行。在审判实践中，应注意以下两类申请法院强制执行的案件的处理。第一类是以未经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件。这类案件的人民调解协议未经法院依法确认效力，不具申请法院强制执行的效力，应裁定不予受理，已受理的要裁定驳回执行申请；第二类是以经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件，要按不同的案情来处理。其一是人民调解协议所有的条款都合法的案件，给予全部执行。其二是人民调解协议的部分条款不可执行的，或者涉及人民法院当初确认人民调解协议错误的，要区别对待。对于那些不可执行的，即使当事人申请了，法院也应当裁定不予受理；如执行人员发现人民法院当初确认人民调解协议效力的案件确实错误的，应当中止执行，提请本院院长对当初确认案件决定再审，待再审有结论后，依法决定是否继续执行。

　　此外，在司法实践当中，还存在一个问题，那就是法官对调解协议进行全面审查的多，进行部分审查的少。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定了当事人申请司法确认时应提交的证明材料，但没有明确审查人民调解协议的哪些内容。为防止出现错案或审查失误诱发信访，在司法确认案件中，法官均对调解协议涉及的事实和法律关系进行全面、严格的审查，给当事人带来一定的诉累。因此，针对这一问题提出下列建议1、扩大司法确认适用范围。《中华人民共和国人民调解法》仅规定人民调解的司法确认，而最高人民法院《关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》虽将其他调解协议纳入司法确认范围，但未上升到立法的层次，亦没有规定可操作性的办法。因此建议对其他具有调解职能的国家机关、社会团体、其他组织以及人民法院建立的调解员名册中的调解员经调解达成的调解协议，都应该列入允许申请司法确认的范围；2、增加司法确认告知程序，即在有关组织进行居中调解时，明确要求调解员在调解成功后，应明确告知当事人申请司法确认的相关规定并将这一程序记入调解笔录，或者在调解协议书之后载明有关进行司法确认的规定，以提醒当事人。在必要时，也可以以制作便民服务指南等形式，公示司法确认有关规定和申办流程，提供司法确认申请书样本，确保让群众对司法确认知情；3、明确宽严相济审查标准。一起纠纷的解决，既涉及当事人之间的宽容程度、本人的法律认知水平及对调解人员信赖程度，有时候也还会涉及到当地的民俗民风。因此，在对调解协议进行审查时，应遵循以法律审查为主，事实审查为辅的原则，在特殊情况下，可以适当放松法律标准，避免介入对事实细枝末节的审查和认定。对调解协议中未处理的项目，当事人提出来的，应在确认决定书上保留当事人必要的诉权；4、建立相应的救济机制。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中仅仅赋予了案外人申请撤销确认决定的救济权。而在具体实践中，鉴于司法确认程序与督促程序在法院只作书面审查的相似性，应当允许对错误的司法确认决定书启动审判监督程序予以救济，裁定撤销。对于恶意串通和虚假确认的，要严格落实相关制度追究有关主体的法律责任。

山西省大同市人大常委会


大同市道路交通管理办法（修正）
大同市人民代表大会常务委员会


（1995年10月20日大同市第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 1995年11月25日山西省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准 根据2000年4月25日大同市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的关于修改《大
同市道路交通管理办法》的决定修正 2000年7月30日山西省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准）

第一章 总则
第一条 为加强本市道路交通管理，维护交通秩序，保障交通安全，根据《中华人民共和国道路交通管理条例》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市道路上通行的各种机动车辆、行人以及在道路上进行与交通有关活动的任何单位、组织、个人均应遵守本办法。
第三条 市、县公安机关是本市、县道路交通管理的行政主管部门。公安机关交通管理部门具体组织实施本市的道路交通管理工作。
第四条 机关、部队、团体、企业事业单位及其他组织应建立健全交通安全责任制，共同维护交通秩序。
第五条 对维护道路交通秩序作出突出贡献或举报违反道路交通管理行为者，经查证属实的，给予奖励。

第二章 机动车辆
第六条 凡在本市注册登记的机动车辆，均应按期参加本市机动车辆检验。
第七条 本市机动车辆检验期限为每年一次。
因故不能按期参加检验的，应在规定的检验期限届满前申请办理缓期检验手续。缓检期限不得超过前款规定检验期限的一半。
必要时公安机关交通管理部门可视情况对机动车辆进行临时检验。
第八条 机动车辆改装、更换发动总成、车架总成或者改变设计性能、颜色、结构，应经公安机关交通管理部门批准。
同一机动车辆的发动机总成、车架总成不得同时更换。
第九条 已注册的机动车辆，经公安机关交通管理部门检验合格后方可进入市场交易，交易车辆应在完成交易之日起一个月内办理过户转籍手续。
第十条 凡从外地转入本市的机动车辆应在转出档案之日起三个月内办理转入注册手续。
第十一条 公安机关交通管理部门对交通事故损坏的机动车辆进行必要的检验、鉴定后发给准修证明。车辆修理单位凭准修证明承接修理。任何单位或个人不得承修无准修证明的交通事故损坏车辆。
第十二条 任何单位和个人不得拼装及使用拼装机动车辆。
第十三条 任何单位和个人不得维修、改装、改造及使用已达到报废标准的机动车辆。
第十四条 机动车辆申领牌证，必须登记所有人的真实姓名或名称。个人所有的车辆不得以单位名义申领牌证。单位所有的车辆不得以个人名义申领牌证。
第十五条 任何单位、个人不得伪造或使用伪造的机动车辆牌证，不得非法安装特种车辆警报器和标志灯具。

第三章 机动车辆驾驶员
第十六条 年满十八周岁、符合驾驶员学习条件的，可以申领机动车辆学习驾驶证。
第十七条 申领学习驾驶证，应参加公安机关组织的法制教育培训，接受驾驶员身体体能适应性检测。申领驾驶证的人员，在汽车驾驶员学校培训合格后，由公安机关交通管理部门考核发证。
第十八条 获得实习驾驶证或正式驾驶证的驾驶员，应领取驾驶员交通安全卡。
第十九条 持有正式驾驶证的驾驶员每四年应由公安机关交通管理部门进行一次资格审核和身体体能适应性检测，换领新的驾驶证。
第二十条 交通肇事和严重违章的驾驶员，应参加公安机关交通管理部门组织的法制教育，按受身体体能适应性检测。
第二十一条 驾驶员在本市驾驶机动车辆时，应随身携带驾驶证、行驶证、安全考核证和交通安全卡。
第二十二条 驾驶证应在有效期满前三个月内更换。
第二十三条 本市驾驶员应按规定期限参加年度审验。因故不能按期参加审验的，应申请办理延期审验手续，延期审验不得超过一年。
第二十四条 随单位注册的驾驶员改变工作单位或以个人注册的驾驶员迁移本人户口的，应在改变或迁移之日起三个月内办理驾驶员变更登记或转籍手续。
第二十五条 驾驶员驾驶机动车辆通过交通事故现场时，有义务协助人民警察和事故当事人抢救受伤人员和财物。
第二十六条 外地驾驶员驾驶本市机动车辆，应持本人驾驶证、居民身份证到本市公安机关交通管理部门申领临时准驾证，办理驾驶员交通安全卡。
第二十七条 本市驾驶员在外地被吊扣、吊销驾驶证的，应在被吊扣、扣销之日起三十日内，报告本市公安机关交通管理部门。
第二十八条 发生道路交通事故后，驾驶员除不可抗力的原因外应在四小时内向公安机关交通管理部门报案接受查处。公安机关交通管理部门接到报案后应当立即赶赴现场，处理疏导。
第二十九条 本市驾驶员违章、被贴卡和被抄报通知的，应在规定的期限内到指定的公安机关交通管理部门接受处理。

第四章 机动车辆行驶
第三十条 公共汽车必须按照规定路线行驶，在规定站台停靠。除规定行驶路线的道路不能通行的特殊情况外，不得随意变更行驶路线和停靠站点。如需变更时应报知公安机关交通管理部门。
第三十一条 公共汽车、电车和其他客运机动车辆靠站点停车，右侧轮胎距路沿不得超出五十厘米，乘客上下后立即驶离，不得停在站点等客、拉客、唤客。
第三十二条 驾驶客车载客不准超过行驶证上核定的载人数。城市公共汽车、电车除外。
第三十三条 货运机动车辆不准人、货混载。但大型货运汽车在短途运输时，车厢内可以附载押运或装卸人员一至五人，并应留有安全乘坐位置。载物高度超过车厢栏板时，货物上不准乘人。
第三十四条 出租车应在指定停车处停靠候客。停车处由公安机关交通管理部门协同城建、规划管理部门统一规划设立。
第三十五条 各种三轮机动车辆载货时，车厢内不准载人。

第五章 道路
第三十六条 任何单位和个人未经批准不得占用道路。临时占用道路堆放物品或从事经营活动的单位和个人，应持营业执照和有关证明材料向公安机关交通管理部门提出书面申请。经审查批准占用道路的，发给占用道路执照。
第三十七条 因施工挖掘道路的，在征得市政管理部门或公路管理部门同意后，持施工许可证和有关证明材料，到公安机关交通管理部门办理手续，由公安机关交通管理部门发给占用道路执照。
第三十八条 市政、公路管理部门占用、挖掘道路的，按《中华人民共和国道路交通管理条例》的规定执行。
第三十九条 经批准占用或挖掘道路的单位和个人，必须按照批准的地点、面积和时间使用道路。需要延长占用期限的，必须提前二十日向原批准机关提出申请，经批准后方可继续占用。

第六章 法律责任
第四十条 本市机动车辆，连续两次不参加定期检验的，收缴牌证、注销档案；继续上路行驶的，暂扣车辆，对车辆所有人处以一千元罚款。
第四十一条 未经公安机关交通管理部门批准擅自改装或更换发动机总成、车架总成的，对车辆所有人按改装更换部件价值的百分之三十处以罚款。同时更换同一发动机、车架总成的车辆，按拼装车辆处理。
第四十二条 逾期办理机动车辆过户转籍或转入注册手续的，处车辆持有人二百元以上一千元以下罚款。逾期一年未办理转入注册手续的，不得转入注册。
第四十三条 车辆修理业者有下列行为之一的，公安机关交通管理部门可处一万元以上二万元以下罚款，处直接责任人二千元以上五千元以下罚款：
（一）维修没有准修证明的交通事故损坏车辆的；
（二）运用维修手段，帮助肇事逃逸车辆掩盖痕迹、毁灭证据尚不够追究刑事责任的；
（三）拼装机动车辆的；
（四）未经公安机关交通管理部门批准，改变车辆设计性能、颜色、结构的；
（五）维修、改装、改造及使用已达到报废标准车辆的。
第四十四条 有下列行为之一的，处五千元以上一万元以下罚款：
（一）伪造机动车辆牌证的；
（二）使用伪造的机动车牌证的。
第四十五条 驾驶员有下列行为之一的，吊销驾驶证：
（一）本市驾驶员，未按规定期限参加年度审验并未办理延期手续或超过延期审验期限的；
（二）违反本办法第二十四条规定，超过三个月的；
（三）外地驾驶员驾驶本地车辆未领取临时准驾证和驾驶员交通安全卡的；
（四）实习或正式驾驶员未领取或携带驾驶员交通安全卡的；
（五）违反本办法第二十二条逾期三个月未更换驾驶证的。
第四十六条 驾驶员隐瞒被吊扣、吊销驾驶证事实申请补办驾驶证的，处一千元以上二千元以下罚款，没收补办的驾驶证。
驾驶员在发生道路交通事故后逃匿的，公安机关交通管理部门可以暂扣肇事车辆直至查获肇事人。并对驾驶员处一千元以上三千元以下罚款。
第四十七条 驾驶客运车辆违反本规定第二十九条、第三十条、第三十三条规定的，处五十元以下罚款，可并处吊扣三个月以下驾驶证。
驾驶客运车辆载客超出行驶证核定人数的，每超出一人处二十元罚款。
驾驶三轮机动车辆违反本办法第三十五条的，每载一人罚款二十元。
第四十八条 驾驶员违反本办法第三十一条、第三十四条规定的，处二十元以上五十元以下罚款。
第四十九条 机动车辆挂靠入户的，对车辆所有人和被挂靠者分别处五千元以上一万元以下罚款，并可暂扣机动车辆，直到办理变更手续。
第五十条 机动车辆非法安装特种车辆警报器和标志灯具的，没收警报器和标志灯具，并处吊扣六个月以下驾驶证。
第五十一条 本市机动车辆驾驶员违章，应在规定的期限内到指定的公安机关交通管理部门接受处理，逾期不接受处理的，按每日五至十元增加罚款。
第五十二条 单位或个人未经批准占用、挖掘道路或擅自改变批准的占用、挖掘点，扩大批准占用、挖掘面积及擅自延长占用、挖掘期限的，依据《中华人民共和国道路交通管理条例》给予处罚，并责令限期改正。拒不接受处罚或者不按期改正的，公安机关交通管理部门可以强行拆除
占路障碍物，扣押占路物品。占用道路的单位或个人在物品被扣押后十日内不到公安机关交通管理部门接受处理的，没收扣押物品。
对挖掘、占用道路后不恢复道路原状的，处一千元以上二千元以下罚款，并限期恢复。限期内仍未恢复的，处二千元罚款，并由公安机关交通管理部门雇用他人代为恢复，所需费用由挖掘、占用道路的单位或个人承担。
第五十三条 当事人对公安机关交通管理部门给予罚款、吊扣驾驶证和暂扣证件、号牌、车辆的裁决或决定不服的，可按照国家关于道路交通管理处罚程序规定申请复议，提起诉讼。
当事人对前款规定以外的处罚和强制措施不服的，可按照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定申请复议或提起诉讼。
第五十四条 交通警察在执行公务时必须文明礼貌、秉公执法，扣车、扣证、罚款时必须出具凭证，不出具凭证的，当事人有权拒绝。
第五十五条 交通警察违反本办法，滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；造成损失的，按有关规定赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则
第五十六条 本办法具体应用中的问题由大同市人民政府负责解释。
第五十七条 本办法自山西省人民代表大会常务委员会批准之日起公布施行。


（2000年7月30日山西省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）


山西省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议对大同市人大常委会上报的由大同市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2000年4月25日通过的《大同市人民代表大会常务委员会关于修改〈大同市道路交通管理办法〉的决定》进行了审议，决定予以批准。


（2000年4月25日大同市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）


大同市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议根据《中华人民共和国宪法（修正案）》第十六条规定，结合我市道路交通管理的实际情况，决定对《大同市道路交通管理办法》做如下修改：
第七条第一款修改为：“本市机动车辆检验期限为每年一次”。



1995年11月25日