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湖北省武汉市人民政府办公厅


武政办〔2006〕202 号

武汉市人民政府办公厅关于印发《武汉市行政执法责任制评议考核暂行办法》的通知



各区人民政府，市人民政府各部门：

经市人民政府同意，现将《武汉市行政执法责任制评议考核暂行办法》印发给你们，请遵照执行。



二00六年十一月二十四日



武汉市行政执法责任制评议考核暂行办法



第一条 为全面落实行政执法责任制，保障法律、法规、规章的贯彻实施，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37 号）、《武汉市执法责任制工作条例》的有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称行政执法责任制评议考核，是指市、区人民政府对本行政区域内行政执法机关行政执法责任制工作情况进行评价、对行政执法机关和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务情况进行考核的执法监督制度。

第三条 本办法所称评议考核的范围，是指具有行政执法主体资格的各级行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法律、法规或者规章委托管理公共事务的事业组织（以上统称行政执法机关）及其工作人员。

第四条 行政执法责任制评议考核应当严格遵守公开、公平、公正的原则。

评议考核中，要公正对待、客观评价行政执法主体及行政执法人员的行政执法行为。

评议考核的标准、过程、结果要以适当方式在一定范围内公开。

第五条 市、区人民政府是行政执法责任制评议考核工作的领导机关。

市人民政府负责对所属行政执法机关和区人民政府执行行政执法责任制情况进行评议考核。

区人民政府负责对所属行政执法机关和乡（镇）人民政府、街道办事处执行行政执法责任制情况进行评议考核。

市级行政执法部门主管本部门所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法责任制评议考核工作。

实行垂直管理的行政执法部门，由上级部门进行评议考核，并听取地方人民政府的评议意见。实行双重管理的行政执法部门，按照管理权限分别由上级主管部门和地方人民政府负责评议考核。

第六条 市、区人民政府法制工作机构具体组织实施行政执法责任制年度评议考核工作。

行政监察机关按照职责参与行政执法责任制年度评议考核工作。行政执法责任制评议考核可以邀请人大代表、政协委员、新闻记者参加。

第七条 市、区人民政府法制工作机构的主要职责是：

（一）负责宣传行政执法责任制评议考核工作的有关规定；

（二）拟订行政执法责任制评议考核的具体制度；

（三）每年拟订行政执法责任制评议考核的具体内容、标准及考评细则；

（四）组织有关部门对本级或者本系统行政执法部门的行政执法责任制工作进行评议考核；

（五）对下级人民政府或者下级行政执法部门的行政执法责任制评议考核工作进行监督和指导。

第八条 行政执法责任制评议考核的内容：

（一）推行行政执法责任制的组织领导工作情况；

（二）行政执法责任制制度建立和执行情况；

（三）法律、法规、规章执行情况；

（四）规范性文件制定、备案、公布情况；

（五）行政许可、征收、处罚、强制、裁决等行政执法情况，行政执法案卷质量；

（六）行政复议、应诉、赔偿工作情况；

（七）行政执法责任追究工作情况；

（八）其他需要评议考核的内容。

第九条 行政执法责任制评议考核实行通用目标和专用目标相结合的百分制。通用目标占 50 分，具体内容和标准由市法制办根据本市实际情况制订；专用目标占 50 分，具体内容和标准由各行政执法机关根据本地区、本系统执法特点制订，并报同级政府法制机构审定后实施。

第十条 行政执法责任制评议考核应当将日常评议考核与年度评议考核相结合、行政执法机关内部考核与外部评议相结合、行政执法考核与行政执法部门的绩效考核相结合。

第十一条 行政执法责任制评议考核采取以下方式进行：

（一）听取行政执法责任制执行情况汇报；

（二）查看有关文件资料或者执法案卷；

（三）测试行政执法人员执法知识；

（四）现场检查行政执法情况；

（五）听取行政管理相对人意见；

（六）组织听取社会各界意见或者面向社会进行问卷调查。

（七）考核机关确定的其他考核方式。

第十二条 年度评议考核结果分为优秀、良好、合格、不合格4 个档次。对评议考核评为优秀的单位给予表彰奖励；评议考核成绩不合格的，予以通报批评，单位及其主要负责人或者分管负责人当年不得被评为先进。

第十三条 行政执法责任制评议考核结果可以送同级组织、人事机关参考。

第十四条 各区人民政府和市级行政执法机关可根据本办法制定具体实施细则。

第十五条 本办法自 2007 年 1 月 1 日起施行。




　　一、妮可案的错判与被冤枉的被告

　　2000年6月，年仅10岁的妮可与她的小伙伴在荷兰史丹姆的一个公园玩耍时，被人强奸后杀害。妮可的小伙伴也受到了该犯罪人的攻击并身受重伤。嫌犯希思被逮捕后，在没有律师在场的情况下，向警方、检方和调查法官含含糊糊地承认他犯了前述罪行，并承认其对儿童有性兴趣。但不久之后，希思撤回了他的供述。希思的体貌特征与目睹惨案经过的妮可的小伙伴对犯罪人的描述不一致。妮可的小伙伴指称的犯罪人确定不是希思。犯罪现场提取的DNA与希思的DNA也不一致。但一审法院和二审法院均认定希思为犯罪人，最高法院也驳回了希思的上诉。

　　妮可案的判决在荷兰引发了强烈反响，媒体和学者均对该案的事实认定提出了批评，认为希思不是犯罪人。但荷兰最高法院认为，根据荷兰刑事诉讼法的规定，只有在出现足以改变原判决结论的新事实时，方可启动再审程序。该案没有新的事实，不符合再审条件。2004年，另一起刑事案件的犯罪人出人意料地招认，妮可的惨案系其所为，该犯罪人与妮可的小伙伴的指认完全一致，其DNA与妮可案中犯罪人遗留的DNA完全一致。显然，这些新的情况说明法院对希思的定罪是错误的。很快，荷兰最高法院释放了希思，启动了妮可案的再审程序。

　　妮可案的错判成为荷兰刑事司法中司法错误的一个典型事例。荷兰检察机关对该案进行了全面调查，评估警方和检方在该案中的工作，以防止错案的再度发生。该案的调查报告发布后，产生很大影响，并引发了改革荷兰刑事司法制度的讨论。

　　二、荷兰刑事法官在事实认定中的角色

　　妮可案的错判确定之后，该案的一、二审法院发表声明，强调该案的错误仅是一起个案。不能因为该案事实认定的不当而怀疑整个刑事司法制度，在刑事审判中仍然要靠称职的职业法官对事实加以正确的认定。

　　荷兰的刑事法律文化追求客观真实。荷兰刑事司法制度中，对事实的认定的主动性由法官主导。不像英美法系，通过对证人进行交叉询问从而发现案件事实，认定事实的主动权属于控辩双方。在荷兰的司法实践中，事实的发现是案件主审法官的首要任务，法官在认定事实上具有能动的作用。法官应对被告进行调查，对证人进行询问。控辩双方虽然有权向被告人或证人提问或质疑，但只能在法官提问的基础上进行。开庭前法官已经阅读过卷宗，庭审时法官关注的是卷宗中尚未清楚的问题。荷兰法官认定事实靠的不是证据规则，而是法官个人的内心确信。辩方无权直接传召己方证人出庭作证，而必须请求检方或法官传唤己方证人。根据荷兰刑事诉讼法的规定，在考量是否准许辩方证人出庭的问题上，法官或检方拥有很大的自由裁量权。辩方在事实认定方面的作用无足轻重。

　　荷兰的刑事司法制度在客观上为法官发现事实制造了困难。根据荷兰法院的判例法，被告人在警方侦查阶段的供述可以在审判中作为证据使用。即使法官在审判中不传唤证人到庭作证，证人所做的证言也会被采信。传闻证据可以被采用。在刑事庭审时也不展示所有的证据，庭审的主要任务是确认警方在侦查阶段所做的工作。而这一确认工作主要是在侦查阶段的书面材料的基础上展开的。荷兰刑事诉讼法第344条第2款即明确规定：“单独建立在警方案件报告基础上的证据可以采信。”荷兰的刑事庭审是在卷宗的基础上展开的，法官很少问被告问题，也不传唤证人到庭作证。法官只是在总结警方的工作并时不时询问被告的相关辩解。因是之故，在荷兰的刑事司法中，法官在认定事实时不得不依赖警方和检方的工作。在一定意义上，可以说刑事判决的质量取决于警、检方的工作质量。与其说是要对法官认定事实的能力有信心，还不如说要对警方和检方有信心。

　　三、荷兰检察机关和法院对妮可案的不同回应

　　在妮可案之后不久，荷兰检察机关针对该案成立了普茨姆斯调查委员会（以其主席弗里茨·普茨姆斯之名命名），调查范围限于警方和检方在侦查、起诉和提出证据阶段所犯错误。为了不损害司法的独立性，调查未涉及法院的工作。

　　审理妮可案的一、二审法院也在内部对该案的审理进行了调查，但调查结果并未公布。法院指出，之所以不公开调查结果，是因为荷兰的司法制度要求法官只能通过其判决表达观点。法院审理过程中的评议意见必须保密，只有评议结果可以通过法院判决公之于众。荷兰最高法院院长科斯滕指出，为了从错误的判决中汲取教训，秘密评议原则不能用来反对公众对已证明为错误的定罪的关切，应当通过增强公开性与明晰性来重获社会对刑事司法制度的信心。

　　相对于法院的保守态度，荷兰检察机关未回避问题，而是通过各种方法进行实质性的回应与沟通。荷兰检察机关就存在重大争议的刑事已结案件成立临时性的调查委员会，对侦查、起诉和提交证据阶段有无严重的工作纰漏进行评估，但无权就法院在审判过程中是否犯有错误进行调查。2007、2008年，该委员会就社会高度关注的3起严重刑事犯罪案件发布了报告。第一起案件是一位女护士被控在医院里犯有7起谋杀（既遂）和3起谋杀（未遂），经法院审判后被定罪，判处终身监禁。第二起案件的被告被认定对儿童进行性虐待，并因此被定罪判刑。第三起案件的被告是一名护工，被认定犯有谋杀老人的罪行。这三起案件对被告人的定罪均存在疑问。委员会建议启动再审程序。第一起案件已请求提起再审，被告人在等待最高法院再审决定期间被释放。对这三起案件，原审法院均未就是否存在错误公开表态。法院的立场是一贯的：只要没有足以改变原判决事实认定结论的新事实出现，即不允许启动再审程序。

　　四、刑事疑难案件事实认定存在的问题

　　普茨姆斯调查委员会和后面三起案件的调查委员会均提交了详细的调查报告，从中可以看出前述案件事实认定存在四个共同问题。

　　一是所有的案件均为严重的刑事犯罪而且案情复杂。二是给被告人定罪的主要依据是被告人在侦查阶段的虚假供述，而被告人的供述均是在被捕后很短的时间内做出，无可以印证的其他证据。三是专家证言的认定存在困难。如在护士杀人案的庭审中，就医疗和用药问题，十余位专家到庭作证，专家的意见也各不相同。在专家都难以确认的事实面前，由法官认定事实存在困难。四是从刑事诉讼程序一开始，警方和检方的注意力全部集中在收集对被告不利的证据上，对于被告有利的证据没有开放的态度。

　　上述问题可以通过改革刑事诉讼程序得到化解。如刑事侦查阶段的虚假供述，如果允许被告人的律师在讯问时在场，则可以得到有效的防范。荷兰刑事诉讼法未赋予被告人和律师此项权利。从2008年夏季开始，荷兰在阿姆斯特丹和鹿特丹进行改革试验，警方在对犯罪嫌疑人进行审讯时，犯罪嫌疑人的律师可以参加，但又规定了许多限制。这些限制使得律师无法充分帮助被告人，因而律师界对这些限制多有批评。

　　在刑事诉讼中，控、辩双方和法院经常需借助专家来对事实加以认定。如何评价专家的意见是事实认定的关键所在。律师、检察官、法官与专家清晰有效的交流是一项基本的要求。提问、回答与解释均应以清楚的语言进行，对于名词、概念等的不同解释应引起法官的高度警觉。应保证各方诉讼参与人及法官有充分的机会研究、质疑专家证言。以上这些方面均有待改进。

　　五、通过改革刑事再审程序纠正错案

　　为了纠正刑事错案，荷兰从两个方面对刑事再审程序进行改革，一是放宽提起再审的条件，二是增设针对刑事错案的调查程序。

　　荷兰传统法学观点认为，法律的确定性和司法权威性由受到严格限制的再审程序来确保。荷兰刑事司法实践中，严格的再审制度确实保护了生效的判决。持批评观点者认为，在设计再审制度时，不能仅以保障制度本身作为考量，而应着重考虑事实真相与正义，应当放宽再审的条件。2008年夏，荷兰提出了刑事再审程序的修改草案。因为实践中越来越多的案件事实认定借助于专家证人，一旦专家出错，判决的前提即不复存在。因此，草案规定，新的专家报告将构成刑事再审程序启动的“新事实”。草案还规定，若有新的证据来源（如一份报告或一本书），如果该证据来源在原审时被提交给法官则被告极有可能不被定罪时，可成为再审的事由。

　　新的法律草案允许最高法院及总检察官对生效刑事判决启动和主导调查程序。调查范围包括法院在认定事实时的错误。曾有人主张应当由一个独立的委员会决定再审程序的提起。但在讨论草案时，因为立法机关担心增设新的机构可能会产生更多的官僚主义，否决了此种思路。草案采取的方案是：如果对生效判决的定罪事实存在合理怀疑但还不足以启动再审程序时，总检察官可自行或应被告律师的请求启动调查程序。该调查程序可以看成是启动再审程序的入口，使被告可在调查中进一步证实其怀疑。在收到调查申请后，总检察官就是否可以启动调查程序征询由律师、专家组成的咨询委员会的意见。对被告被判处10年以上有期徒刑的案件，则总检察官必须将该案提交咨询委员会讨论。

　　（作者单位：上海市第一中级人民法院）