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纳税人不受过度执行权刍议/高军

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 10:55:02  浏览:8893   来源:法律资料网
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               纳税人不受过度执行权刍议

                    高军
          (江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001)

[摘要] 纳税人在税收法律关系中人性尊严受保障,具有人格主体的地位,与税收债权人立于平等的法律地位,并非稽征机关的支配客体,享有不受过度执行的权利。纳税人不受过度执行权的内容包括税务部门课税成本不得过高、纳税人不受过度处罚、税收调查、保全与执行不得逾越必要的界限。
[关键词] 纳税人 不受过度执行权 纳税人权利
[作者简介] 高军(1972-),男,汉族,江苏淮安人,副教授,法学博士,江苏华东律师事务所兼职律师,常州市法学会副秘书长,主要从事宪法学、行政法学、财税法学、法理学研究。

财产权是基本的人权,我国宪法规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。但是,宪法同时规定了公民有依照法律纳税的义务。如何去平衡财产权保障与纳税义务之间的平衡,是宪法上的一大难题。本文认为,财产的存在是国家行使征税权力的基础,宪法对财产权的保障,先于税收请求权,在税源阶段即予以保障,因此,财产权不因缴税才受保障,也不因欠税而不受保障。纳税人在税收法律关系中人性尊严受保障,具有人格主体的地位,与税收债权人立于平等的法律地位,并非稽征机关的支配客体,享有不受过度执行的权利。实质上,纳税人不受过度执行权是法治国比例原则在税收征收过程中的具体运用,即纳税作为国家对人民自由权利限制方式之一种,纵令有法律依据、合乎法律保留的要求,亦仅有在必要而不逾越其目的的前提下,方得发动国家权力。
一、课税成本不得过高
比例原则可直接作为税收课征的基本原则来看待,即国家不得从事不必要及不敷成本之行政行为前提下,税收课征之效能考量及平等课税之考量等因素促使行政机关采行有效而节省行政成本之手段以执行课征之任务,以达成税收行政之可行性。 换言之,即税务机关课税成本不得过高,过高的征税成本,使得税收在征税环节即被消耗而无法进入国库,一方面势必加大纳税人的负担,减少纳税人的福利;另一方面,难以避免地造成税务机关的贪污腐败。
课税成本不得过高,是国家征税必须遵循的一项基本原则。早在17世纪,英国威廉•配第在其所著的《赋税论》和《政治算术》中首次提出税应当贯彻“公平”、“简便”和“节省”三条标准,“节省”是指不能养太多税吏,征税成本不能太高。继威廉•配第之后,德国的尤斯蒂在其代表作《国家经济论》中提出赋税征收的六大原则,其中“征收迅速”、“挑选征收费用最低的货物征税”、“纳税手续简便”等都含有征税必须节约成本的内容。第一次将税收原则提到理论的高度,明确而系统地加以阐述者是英国古典经济学鼻祖亚当•斯密,他在《国民财富的性质和原因的研究》中明确、系统地提出了著名的 “平等”、“确定”、“便利”、“经济”四大赋税原则。他认为,税吏和征税机关太多太杂,人民的处境就会很差,为了保证人民辛勤劳作的积极性,税收应该尽量节俭。法国萨伊认为,政府征税就是向私人征收一部分财产,充作公共需要之用,课征后不再返还给纳税人,由于政府支出不具生产性,所以最好的财政预算是尽量少花费,最好的税收是税负最轻的税收。据此,他提出了税收五原则,其中明确包含征税费用要节省的原则。19世纪下半叶,德国的阿道夫•瓦格纳将税收原则归结为四大项九小点即“四项九端原则”,其中“税务行政原则”中即包含“便利原则”和“最少费用征收原则”。事实上,节约与便利原则已成为现代税收的一项基本原则。
二、纳税人不受过度处罚
行政处罚的正当性在于:国家为了维持行政秩序,基于法律的规定,往往会课以公民一定的行政义务,对于违反行政义务者,必须施以适当的处罚加以纠正。税收行政中,处罚不得过度。
1.税收规避行为,不是逃税行为,不宜处罚。逃税是指纳税义务人违反税法规定,以达免纳或少纳税的目的行为,即纳税义务人未纳其应纳之税。纳税义务人逃税行为,应受法律制裁。而税收规避,它是一般脱法行为之下位概念,即滥用法律之形成可能性,而所以称为滥用,乃因为其利用立法目的与法条文义可能间之不一致所产生的法律漏洞,采取与税法构成要件之文义所不能包括,但与所欲达成之经济效果不相当之法律形式,以达成与实现税法构成要件之效果。 税收规避行为,性质上属于钻法律漏洞的行为,其本身与违背税法上义务的逃税行为并不相同,理论上只能调整补税,不应认定为逃税行为而加以处罚,以免纳税义务人只要法律见解与稽征机关不同,就有被科处重罚的危险,以维护人民经济活动交易的自由。
2.必须对处罚设定必要的限制。国家采用行政处罚手段制裁行为人,以达到维护一般社会秩序之目的时,由于对人民的处罚必然干涉其基本权利,因此要求干涉与所得之间,应具有适当的比例,而不允许一味地重罚。我国台湾地区,针对1989年12月30日修正公布的《所得税法》第114条中“扣缴义务人已依本法扣缴税款,而未依第92条之期限按实填报或填发扣缴凭单者,除限期责令补报或填发外,应按扣缴税款处20%罚锾,但最低不得少于1500元;逾期自动申报或填发者,减半处罚”的规定,“大法官会议”释字第327号解释的解释理由书指出:对于扣缴义务人已将所扣缴税款依限向“国库”缴清,仅逾期申报或填表发扣缴凭单者,仍依应扣缴税额固定之比例处以罚锾,又无合理最高额之限制,有导致处罚过重之情形,应由有关机关检讨修正。罚款依应扣缴固定比例课处,系欠缺合理差别之标准,有违税捐公平之意旨,而且无合理最高额的限制,有导致处罚过重,违背过度禁止原则或比例原则的要求。
3.禁止双重处罚。对于违反税收义务的行为,涉及数额处罚时可否并合处罚,虽因行为的态样、处罚的种类及处罚的目的不同而有异,但“禁止双重处罚,乃现代民主法治国家之基本原则”。 《美国宪法》第五条修正案明确规定:“任何人不得因同一罪行为而两次遭受生命或身体的危害……”。《中华人民共和国行政处罚法》第24条也明确规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”对纳税义务人同一违反税收义务的行为,同时符合行为罚及漏税罚的处罚要件时,我国台湾地区“大法官会议”释字第503号解释:“纳税义务人违反作为义务而被处行为罚,仅须其有违反作为义务之行为即应受处罚;而逃漏税捐之被处漏税罚者,则须具有处罚法定要件之漏税事实方得为之。二者处罚目的及处罚要件虽不相同,惟其行为如同时符合行为罚及漏税罚之处罚要件时,除处罚之性质与种类不同,必须采用不同之处罚方法或手段,以达行政目的所必要者外,不得重复处罚,乃现代民主法治国家之基本原则。是违反作为义务之行为,同时构成漏税行为之一部或系漏税行为之方法而处罚种类相同者,如从其一重处罚已足达成行政目的时,即不得再就其它行为并予处罚,始符宪法保障人民权利之意旨。”
4.禁止推计处罚。国家行为欲干预人民之权利时,必须有明确的法律上根据,缺乏法律规定,不得处罚人民,法律中含有处罚规定时,其构成要件不论是自行规定,或是委由其他规范加以规定,应十分明确。推计课税是因课税基础实际数额不能调查或计算时(包括客观上不能,以及因进一步调查将导致稽征成本过度支出或对私人领域过度侵犯而为受调查者拒绝的情形),例外、补充的课税方式。推计的客体,限于课税基础,亦即对于课税客体数量化的数额。至于,课税客体及其他课税要件事实,应依各种证据方法加以认定,则非推计的对象。推计的目的,是为进行课税,对于税收处罚的要件事实,诸如有无漏税及漏税额多少,应以经严格证明的直接证据或确实事实始得为之,不许以推计而得之数额为处罚基础。 因为既然课税资料不全,无法证明有逃税行为,亦即欠缺严格的证据证明,当然不宜处罚。但现实中,推计课税常常偏离近似值课税之本质,甚至沦为对不予协力合作的纳税义务人进行惩罚的基础,变相成为“推定违规处罚”,明显违反了“无罪推定”原则。
5.轻微过失责任减轻处罚。行政处罚的目的在于惩戒违法行为,通过罚款取得财政收入仅为其附带的、次要的目的,法治国家绝对禁止行政部门对公民滥施罚款。由于税收性质上属于无偿的给付,纳税义务人应仅须保持与处理自己事务相同的注意义务即可。然而,实务上税务稽征机关却常常采取严格的标准,要求纳税义务人尽到“善良管理人”的注意水准,致使一般的纳税人常因税法专业能力不足而被科处高额罚款的不合理结果。不论纳税人主观上究竟为故意或有无重大过失或一般轻过失,均予以相同的处罚,有违公平原则。台湾地区“大法官会议解释”释字第339号解释指出:产制应征货物税厂商虽已报缴货物税但未实贴查验证,对于此项并非漏税之违反秩序行为如科处“漏税罚”,即“显已逾越处罚之必要程度,不符宪法保障人民权利之意旨”。我国台湾地区《纳税人权利保护法(草案)》第17条亦规定,“纳税义务人非因故意或重大过失而违反义务者,得减轻其处罚。减轻处罚时,裁处之罚锾不得逾法定罚锾最高额之三分之一,亦不得低于法定最低罚锾之三分之一。但法律或自治条例另有规定者,不在此限”。
三、税收调查、保全与执行不得逾越必要的界限
现代给付国家,税收行政为公权力行使的主要的、普遍的一种方式。税收稽征机关明了课税要件事实以核定纳税人应负担的正确税额,或掌握欠税者的责任财产以供税收保全或执行,均应进行税收调查。调查对象包括纳税人一般财产、所得、交易、消费等资料的收集。惟正确、有效地征税,固攸关国家或地方财政及其公共支出等重大公益的维护,然而纳税人个人的权益及私生活领域同样受保障。因此,课税权力的行使,应当有所节制,不得逾越必要的界限。
1、课税调查。税收作为一种公法之债,在课税事实或税基所系的事实(所得、财产、消费)出现时,当然发生,仅赖行政机关以课税处分确认该事实,并划分税收债之关系生效的时间。但对于税收之债是否存在,除非纳税人在税法负有协力义务,否则税务机关即应依职权发动国家权力以探知事实。“惟行政调查与职权探知不能毫无界限,倘若并无客观明显之课税事实状态存在,税捐稽征机关亦不得任意发动调查权力,此尤以实地调查等具备高度侵害性之调查行为为甚。” 此外,税务机关的调查应秘密进行,不得使无关的第三人知悉调查行动或调查内容与结果;不得要求接受调查者巨细靡遗地批露其个人隐私;不得责令受调查者过度支出劳力、时间、费用等的协力配合等。
2、税收债务的执行。税收之债经课税处分确定之后,纳税义务人即应负有缴纳税额之公法上金钱给付义务,倘若未予缴纳,则税务稽征机关即得发动行政上强制执行之权力,以使其达成已履行之同一状态。虽税收之债向来被认为系羁束性之债之关系,然并非表示比例原则在行政强制执行之领域已绝迹。例如,公法之债中亦如同私法之债的执行,有超额查封禁止的制度、并且要求以侵害较小之间接手段作为执行的原则等,均系出自比例原则的考量。
四、我国税收实践中存在的问题
首先,长期以来,我国税务部门的征税成本一直居高下,广受社会各界诟病。有关资料显示,美国收10元的税,成本只有5角钱,而我国的税收成本要占到税收额将近一半。目前我国有100万税务干部,而美国则只有10万人。按照香港城市大学吴木銮不久前所做的一项研究,1994年分税制改革前,中国的征税成本占税收收入大约是3.12%,而1996年比重是4.73%。广东商学院于海峰教授调查数据则显示中国的征税成本或更高:一个地级市的国家税务局的税收成本是8.87%,如果加上基建成本,税收经费占税收收入的比重是13.14%;而另一个地级市地方税务局的征税成本达19.29%。相比之下,美国的征税成本大约为0.58%,新加坡为0.95%,澳大利亚为1.07%,日本为1.13%,英国为1.76%。 而来自官方的数据亦印证了我国课税成本高昂这一事实,2008年8月27日,审计署审计长刘家义在报告中指出,税务部门人员支出水平较高。2006年,18个省(市)税务部门人员人均支出5.83万元,抽查的236个税务局人员人均支出9.06万元(当年全国机关工作人员平均收入为2.3万元)。 据2011年6月下旬的一期《南风窗》报道,国家税务总局前副局长许善达认为,我国现在的征税成本高达5%~6%,远远高出国际水平。
其次,长期以来,我国政府一直是将超额完成税收任务当成政绩来宣传的,并未认识到在民主法治社会中,税收作为对公民财产权的一种剥夺,只是一种必要的恶,它是作为政府与民众之间契约的对价而存在。在税征得越多越好的观念支配下,各级税务部门为了完成上级交给的征税目标,在不少地方采取了超额征税部分留成发奖金的激励制度,一些税务部门热衷征“过头税”,甚至有税务官员公开宣称“不管企业赚不赚钱,我们都是要征税的”。 特别是由于我国税制设计方面所采取的“宽打窄用”模式存在严重的弊端(所谓“宽打窄用”,其前提是以纳税人不诚实,普遍存在偷逃税现象为前提,为了保证政府的税收收入,在税制设计上以较低的实际征收率为前提,制定一个较高的税率,这样尽管可能有一半的人在偷税漏税,但政府还是仍然可以以较高的税率,从诚实纳税的纳税人身上取得足够的收入),这样的制度设计本身就是不正义的,它事实上赋予了征税机关“选择性执法”的巨大权力,这种权力实践中很难受到有效的约束,进而可能演化成为征税机关对“合法伤害权”。在这样的总体环境下,我国企业负担沉重,而且对于来自税务部门的过度征收根本无招架之力。
第三,目前,由于我国目前尚独立的税收征收程序法或统一的行政程序法,现行的《税收征收管理法》中虽然有部分税收征收程序方面的条款以及有关纳税人权利方面的规定,但总体上看,内容过于简单,税务机关发动税收调查、税收保全与执行的边界模糊,缺乏对税务机关运用这些权力进行刚性制约的内容,实践中难以有效地制约征税机关滥用征税权力,难以制止税务机关通过罚款来“创收”的冲动。由于我国司法机关的不独立,广大纳税人势必不敢“得罪”税务机关,因此在受到税务机关的违法行政行为或不公平对待时,往往会放弃诉讼的途径来维权,而更倾向于选择通过行贿等方式腐蚀征税人员。事实上,这种担忧并非多余,一方面,它为我们的经验所证实。另一方面,据最高人民法院行政审判庭的人士披露,近年查出的与税收法律不符的涉税案件和不当的税务处罚决定数以万计,但每年法院审理的税务行政案件占当年全国行政诉讼案件的比例却不到2%。但是,在发达国家和大部分发展中国家中,这个比例一直是很高的。在我国台湾地区,历年“行政法院”所受理的案件中,有60%以上为税务诉讼案件,而在“大法官会议”所作的解释中,有关税收方面的解释也占据了相当的比例。最近某新闻机构组织了一次问卷调查的结果与之相吻合,其中一个问题是:如果税务机关对你进行行政处罚,且处罚过重,你该怎么办?结果有89.26%的纳税人选择找人说情,8.42%的纳税人选择接受税务机关的处罚,只有2.32%的纳税人选择运用法律维护自己的权利。
结语:
纳税人不受过度执行权,是纳税人权利的一项重要内容,它是法治国比例原则在税收征收阶段的具体运用。当前,我国税收征收成本高昂,由于民主法治的不健全,我国纳税人与税收征收机关的地位严重失衡,税收征收机关处于绝对的优势地位,纳税人常面临被过度征收的困境。因此,应通过立法赋予纳税人不受过度征收权,大幅度降低税赋,清理税制,剔除一些收入少、财政意义不大但征税成本高昂的税种,使税收立法实现理性化,精减征税机构人员,提高办事效率,同时在体制上保证司法机关独立的地位,使纳税人在面临被过度征收之时,能理直气壮通过诉讼来维护自身的合法权利。

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国家人口计生委办公厅关于进一步加强基本建设项目管理的通知

国家人口和计划生育委员会


国家人口计生委办公厅关于进一步加强基本建设项目管理的通知

人口办财务〔2010〕74号

各直属、联系单位:

为进一步加强我委预算内基本建设项目管理,规范项目建设,加快项目执行进度,充分发挥财政资金使用效益,结合我委在开展工程建设领域突出问题专项治理中发现的问题,现将有关要求通知如下:

一、进一步规范项目文本编制。各单位在申报预算内基本建设项目投资时,必须按要求编制项目建议书或可研报告,建议书或可研报告内容要科学、合理、严谨、详细。

二、严格按项目批复内容进行建设。对已批复的项目,在项目实施过程中,不得随意变动建设内容,确需变动,建设单位须提供有关专家或专业机构出具的相关材料,报原批复单位审批后执行。

三、加强项目招标投标管理。严格执行招投标相关规定,对达到限额标准以上的勘察、设计、监理、施工以及设备采购,必须实行公开招标,限额标准以下的,可采用邀请招标、竞争性谈判等政府采购方式,但必须报主管部门审批。公开招标、邀请招标、竞争性谈判原则上应委托中介机构组织实施,以提高采购工作的规范性。

四、提高项目实施过程中的透明度。建设单位要采取适当方式及时发布项目立项、招标、施工、合同执行、质量安全、验收审计等相关信息,公布项目举报电话,接受各方面的监督,提高项目实施透明度。建设单位纪检部门要参与项目全过程,重点对项目招标、设备采购、质量安全控制、验收等关键环节进行监督。

五、加快项目建设进度。加强领导,明确责任,积极推进项目建设进度,要按照工程进度、合同,及时支付工程款项,提高基本建设项目预算执行进度,争取早建设、早竣工、早使用,发挥财政资金的使用效益。

六、及时办理竣工财务决算。项目完工后,建设单位要按规定组织竣工验收。验收合格后,须在三个月之内,完成项目竣工财务决算并上报主管部门批复。

七、加强工程档案管理。工程档案是建设项目全过程真实、原始记录,是工程竣工后维修维护的依据,建设单位要将档案工作纳入项目建设管理程序,与项目建设实行同步管理,专人负责。工程竣工验收后6个月内,建设单位按要求向城市建设档案馆进行档案移交,同时应保留一套完整的工程建设档案备用。

国家人口计生委办公厅

二○一○年十月十四日

国家科委关于印发《药品非临床研究质量管理规定(试行)》实施指南(试行)和《药品非临床研究质量管理规定(试行)》执行情况验收检查指南(试行)的通知

国家科学技术委员会


国家科委关于印发《药品非临床研究质量管理规定(试行)》实施指南(试行)和《药品非临床研究质量管理规定(试行)》执行情况验收检查指南(试行)的通知
 (国科发社字[1996]342号)


各有关单位:
  国家科委第16号令《药品非临床研究质量管理规定(试行)》(以下简称《管理规定》),已于一九九四年一月一日起试行。为了进一步贯彻落实《管理规定》,加强我国对药品非临床研究工作的管理,提高新药研究与开发非临床研究工作的质量,促进我国药品的非临床安全性评价研究工作早日与国际接轨,我委组织起草了“《管理规定》实施指南(试行)”和“《管理规定》执行情况验收检查指南(试行)”。
  现将上述两项指南印发给你们,请在药品非临床研究过程中参照执行。

                              国家科委
                           一九九六年八月六日
           《药品非临床研究质量管理规定
            (试行)》实施指南(试行)

第一章 总则





  第一条 为了正确贯彻执行《药品非临床研究质量管理规定(试行)》(以下称《管理规定》),制订本实施指南。


  第二条 药品非临床安全性研究机构(以下称安全性研究机构)的建设和运行,应当符合《管理规定》的要求。


  第三条 安全性研究机构建成后,先由行业主管部门进行初步检查,合格者方可向国家科学技术委员会申请进行认可检查。


  第四条 安全性研究机构可以是独立法人,也可以附属于某一科研单位或者高等学校;可以仅为其附属单位或者行业服务,也可以面向社会,实行有偿服务。


  第五条 药品非临床安全性研究的项目包括单次给药的毒性试验、反复给药的毒性试验、生殖毒性试验、致突变试验、致癌试验、依赖性试验、局部用药的毒性试验,以及为评价药物的安全性而需进行的其它试验,如一般药理试验、毒代动力学试验等。
  各安全性研究机构可以根据现有的基础和条件,建立进行上述全部或者其中部分实验项目的设施。

第二章 组织管理体系





  第六条 安全性研究机构应当根据实际需要建立精干高效的组织管理体系,建立健全实验的直接指挥系统以及实验的质量保证部门和条件保障部门。
  实验的直接指挥系统包括安全性研究机构负责人、专题负责人和具体实验者三个层次。在这个系统中,安全性研究机构负责人负责任命专题负责人,专题负责人负责指导具体实验者,具体实验者负责向专题负责人报告实验情况,专题负责人负责向安全性研究机构负责人报告专题研究情况。
  质量保证部门和条件保障部门独立于实验的直接指挥系统,前者负责按照《管理规定》的要求对实验进行监督检查,后者负责提供安全性研究工作顺利进行所需要的各种条件保障。
  安全性研究机构附属于某一单位的,由该单位的领导聘任安全性研究机构和质量保证部门的负责人;安全性研究机构为独立法人的,由该机构所属的行业主管部门聘任质量保证部门的负责人。


  第七条 安全性研究机构可以根据各自的具体情况,对其组织体系内各功能实验室的布局采取灵活多样的形式。
  安全性研究机构附属于某一单位的,其布局形式既可以采取集中式,将安全性研究机构的各功能实验室集中组成为一个统一的部门;也可以采取分散式,允许各功能实验室分散在不同部门,但应按《管理规定》的要求对有关业务和人员培训进行统一管理。
  安全性研究机构是独立法人的,各功能实验室在安全性研究机构的统一管理下开展药品的安全性研究工作。

第三章 工作人员及其主要职责





  第八条 安全性研究机构应当制订和保存工作人员的个人档案,其内容应当包括:工作人员的姓名、年龄、性别、文化程度、健康状况、所学专业、学位、受训情况、所任职务及专业工作时间等。


  第九条 安全性研究机构应当针对从事不同业务的工作人员,分别制定相应的培训计划。未经过培训、不具备所担任工作的业务知识和未掌握所担任工作的标准操作规程者,不得上岗工作。


  第十条 安全性研究机构的工作人员应当符合下列要求:
  1.具备相应的文化程度和专业培训,具备完成担任工作所需要的知识结构、工作经验和业务能力。
  2.熟悉《管理规定》的基本内容,熟练掌握并严格执行与所承担业务工作有关的标准操作规程。
  3.具备严格的科学作风和职业道德,接受工作安排与指导。及时、准确和清楚地做实验观察记录。对实验中发生的意外情况,应及时报告。
  4.遵守个人卫生和疾病预防规定,确保供试品、对照品和实验模型不受污染。衣着应适合所担负工作的需要。
  5.定期进行体检,患有影响研究可靠性的疾病者,不能参加研究工作。


  第十一条 在安全性研究机构附属于某一单位的情况下,该单位的领导应当履行下列职责:
  1.聘任组织能力强、公道正派的药物毒理专家为安全性研究机构的负责人。
  2.确保安全性研究机构配备有足够数量的合格人员,以便能按《管理规定》要求正常开展工作。
  3.聘任熟悉《管理规定》要求并具有药物安全性研究知识、经验丰富、工作认真细致的人员组成质量保证部门。
  4.确保安全性研究机构具备符合《管理规定》要求的各种设施、设备和实验条件。
  5.监督质量保证部门行使《管理规定》所规定的职责。


  第十二条 安全性研究机构负责人的职责是:
  1.全面负责安全性研究机构的业务建设和工作人员的专业培训;考核工作人员的业务能力和工作质量。对安全性研究机构的工作实施全面指导和组织管理。
  2.组织建立和保存反映工作人员学历、专业培训及从事专业工作经历的档案材料。
  3.聘任有关人员组成机构内部的安全性研究指导委员会,并向所属单位领导报告备案。
  4.聘任安全性研究机构内各有关业务部门的负责人,并向所属单位业务部门报告备案。
  5.每项研究工作开始前,聘任专题负责人,并向所属单位业务部门报告备案。
  6.审查实验方案和总结报告,经质量保证部门审核确认后,将正本存档,副本送质量保证部门保存。
  7.研究进行中,必要时应及时更换专题负责人,并记载更换的原因及时间,报告所属单位业务部门备案。
  8.组织制订和修改标准操作规程,经安全性研究指导委员会审查,质量保证部门确认,送所属单位领导批准,并促使工作人员掌握与各自工作有关的标准操作规程。
  9.及时处理质量保证部门的报告,详细记录采取的改正措施。
  10.与协作或委托单位签订书面合同或协议,报所属单位领导审批备案。
  本条为安全性研究机构附属于某一单位时其负责人所应履行的职责;在安全性研究机构为独立法人的情况下,其负责人除了履行本条所规定的职责以外,还应当履行第十一条所规定的职责。


  第十三条 各项安全性研究工作专题负责人的职责是:
  1.全面负责该项研究工作,包括制订实验方案,修订、补充相应的标准操作规程,经批准后具体组织实施,分析研究结果,撰写研究报告。
  2.确保工作人员明确了解其所承担的工作任务。
  3.掌握研究工作的进展,检查各种实验记录,确保获得记录准确、及时和清楚的原始资料。
  4.详细记录实验中出现的意外情况和采取的补救措施。
  5.严格执行实验方案的规定,若有修改,需按《管理规定》的要求经过批准。
  6.实验结束时,将实验方案、原始资料及可保存的标本、各种有关记录文件和总结报告等,送资料档案室保存。
  7.确保研究工作各个环节符合《管理规定》的要求。


  第十四条 安全性研究机构的质量保证部门的职责是:
  1.保存安全性研究机构的总计划表、实验方案和总结报告的副本以及按供试品编号的文件,包括实验模型、研究类别、研究开始日期、完成研究的人员、委托单位名称、专题负责人姓名、总结报告撰写人等全部记录文件。
  2.审核实验方案和总结报告,签署意见。
  3.检查每项研究,确保研究工作符合《管理规定》的要求。检查应定期进行,间隔时间的长短以保证研究工作的可靠性为准。详细记录检查的内容、存在的问题、采取的措施,并由检查者签名盖章,保存备查。
  4.向安全性研究机构负责人及专题负责人报告在检查中发现的问题,提出解决问题的建议,并写出检查报告。如遇重大问题,应及时向安全性研究机构所属单位领导报告。
  5.定期检查动物饲养设施、实验仪器和档案。
  6.参与各项标准操作规程的制订工作,并保存其副本。

第四章 实验设施





  第十五条 药品安全性实验需要使用实验动物的,应当根据不同的实验目的,选用具备相应标准并符合国家有关规定的实验动物。


  第十六条 安全性研究机构应当配备实验动物的接收和检疫设施,包括接待室和检疫观察室。
  实验动物检疫时,不同种实验动物不得在同一个室内进行。


  第十七条 安全性研究机构应当配备实验动物的饲养及处理设施,其大小、数量和配置应与实验动物的种类、实验目的以及所用实验动物的数量相适应。
  在进行毒性试验期间和恢复观察期间,要对所使用的实验动物进行各种检查,如心电、血压、眼科、听力、抽血、给药、收集尿液、行为及学习能力试验、解剖、供试品配制等,安全性研究机构应当根据实际需要配置与上述工作相应的设施。


  第十八条 安全性研究机构应当配备有病实验动物的隔离和治疗设施。
  实验所使用的实验动物在实验过程中发生与供试品毒性反应无关的异常表现时,应当对其进行隔离观察或治疗,以防止对其它实验动物造成影响。


  第十九条 安全性研究机构应当配备饲料、垫料及饲养用具的存放保管措施。不同种类以及不同实验动物所使用的饲料、垫料及饲养用具应当分别存放保管,特别应将上述用品中经消毒灭菌处理过的和未经消毒灭菌处理的分别存放,防止混杂。


  第二十条 安全性研究机构应当配备清洗和消毒灭菌设施,其大小应适当,并具有相应的清洗、消毒灭菌设备。


  第二十一条 安全性研究机构应当配备废弃物的处理设施,包括收集、处理废弃物及暂存实验动物尸体的设备和设施。


  第二十二条 安全性研究机构应当配备环境调控设施,即通风空调机械室,以确保实验动物饲养室的主要参数控制在规定的范围。


  第二十三条 安全性研究机构应当配备各种功能实验室及相应的仪器设备,包括生理生化检验室、病理检查室、细胞室、微生物检查室、分析室及其它实验室等。


  第二十四条 安全性研究机构应当配备资料标本保管设施,并备有确保资料标本质量的设备,以贮存实验方案、标本、原始资料、文件和总结报告等。


  第二十五条 安全性研究机构应当配备供试品和对照品的保管、配制设施及确保其质量的设备。


  第二十六条 各种实验动物饲养及配套设施的布局以及人、物等运行线路的设计应以防止交叉污染为基本原则,并保证无关人员未经批准不得进入,以尽量防止实验动物受到非处理因素的影响,确保得到真实可靠的实验结果。

第五章 标准操作规程





  第二十七条 标准操作规程是记述安全性研究机构内与常规实验有关的各种工作程序、技术方法及管理措施等的一套可操作性强、具有内部工作规范性质的文件。


  第二十八条 安全性研究机构应当根据自己的特点,制订标准操作规程管理规范。


  第二十九条 对安全性研究机构内的各种工作,包括实验动物的预订、接收、检疫及饲养管理,供试品的接收、保管、领用、配制、分析及实验方法,各种样品的采取及检查,实验观察记录,实验方案的制订和总结报告的撰写,实验前的准备和实验后的处理,实验环境因素的调控,各种仪器设备的使用、维修、保养,各类人员的职责,实验的运行管理,设施内人员、实验动物和实验用品的运行路线等,均应制订相应的标准操作规程。

第六章 附则





  第三十条 本实施指南由国家科学技术委员会解释。


  第三十一条 本实施指南自发布之日起试行。

         《药品非临床研究质量管理规定(试行)》
           执行情况验收检查指南(试行)

第一章 总则





  第一条 为了正确贯彻执行《药品非临床研究质量管理规定(试行)》(以下称《管理规定》),确保安全性研究机构的建设和运行符合《管理规定》的要求,制定本验收检查指南。


  第二条 验收检查的对象包括安全性研究机构的工作人员及组织机构、质量保证部门、实验设施、仪器和设备、试剂、标准操作规程、实验动物管理、供试品及对照品、实验方案及实施、报告和记录以及委托其他单位实验的情况等。


  第三条 各安全性研究机构应按验收检查要求提供有关资料,主动接受检查。
第二章 工作人员及组织机构





  第四条 对工作人员及组织机构进行验收检查的内容,主要是检查安全性研究机构是否具备足够的合格人员、合理的组织机构及有效的运行管理体系。


  第五条 对工作人员及组织机构进行验收的项目主要包括:
  1.安全性研究机构负责人的姓名、职称、专业经历及实验管理体系;
  2.安全性研究机构负责人的职责和权限;
  3.安全性研究机构与质量保证部门的职能,权限以及二者之间的关系;
  4.安全性研究机构专题负责人、质量保证部门负责人及资料保管负责人的任命程序及职责;
  5.安全性研究机构工作人员数量、各类人员的简历、专业经历、教育培训内容及培训记录;
  6.安全性研究机构的组织机构、专业结构及相互关系;
  7.出现可能影响实验可靠性情况时的处理规程和处理记录。

第三章 质量保证部门





  第六条 对质量保证部门进行验收检查的内容,主要是检查质量保证部门的组成、职能、实验的检查方法、制度和实验室负责人的职责保证措施等是否符合《管理规定》的要求。


  第七条 对质量保证部门进行验收检查的项目主要包括:
  1.质量保证部门的组织、工作人员的姓名、职称、简历、分工和职责;
  2.对实验方案及实验过程进行检查的工作程序及提出的报告和建议;
  3.实验设施及总结报告的检查和质量保证措施;
  4.对新药申报资料的审查规程及确认记录。

第四章 实验设施





  第八条 对实验设施进行验收检查的内容,主要是检查设施的布局是否合理、实验能否遵守《管理规定》要求等。


  第九条 对实验设施进行验收检查的项目主要包括:
  1.设施的规模和设计是否适合所进行的实验种类和项目;
  2.应该分离或隔离的房间或区域和使用目的是否符合《管理规定》的要求;
  3.实验动物饲养室、实验动物用品供给场所、供试品及对照品的保管、调制区域、实验操作区域,生物污染的特殊区域的环境控制及记录等是否符合《管理规定》的要求。

第五章 仪器、设备





  第十条 对仪器、设备进行验收检查的内容,主要是检查安全性研究机构是否具备足够的运行良好的仪器设备以及仪器、设备的检修、维护和管理状况,评价其所得数据的可靠性。 


  第十一条 对仪器、设备进行验收检查的项目主要包括:
  1.仪器、设备的性能是否适合于实验要求;
  2.仪器、设备的配置、安装是否适宜;
  3.仪器、设备的检查、清洗、维护、测试、校正、使用记录等管理状况。

第六章 试剂





  第十二条 对试剂进行验收检查的内容,主要是检查实验设施内的试剂等的配制、标示及保管状等是否符合《管理规定》的要求。


  第十三条 对试剂进行验收检查的项目主要包括:
  1.试剂、试液的标签(含名称、浓度、保管条件、使用期限)与试剂、试液的性质、使用目的等是否适宜;
  2.试剂、试液的配制记录及保管状况。

第七章 标准操作规程





  第十四条 对标准操作规程进行验收检查的内容,主要是检查实验设施内是否具有与承担实验种类和项目相配套的标准操作规程及其实施状况。


  第十五条 对标准操作规程进行验收检查的项目主要包括:
  1.各实验操作区域是否具有相应的标准操作规程以及各操作规程的实际执行状况;
  2.以下操作是否制定了适宜的标准操作规程:
  (1)供试品及对照品的接收、标记、贮存、处理、配制方法及取样;
  (2)实验动物的饲养管理;
  (3)仪器、设备的检查、清洗、维护、维修、测试及校正方法;
  (4)实验动物的标记、饲养、安置、移动及分组;
  (5)实验动物的一般状态观察方法;
  (6)各种检查、测试、分析等操作;
  (7)濒死及死亡实验动物的核查和处理;
  (8)实验动物尸检及病理组织学检查;
  (9)实验标本的收集及编号识别;
  (10)数据的统计处理、贮存和检查;
  (11)质量保证部门的检查程序;
  (12)工作人员的健康检查制度;
  (13)实验报告和总结报告的书写和审订;
  (14)标准操作规程的制订、修改及批准的程序和管理。

第八章 实验动物管理





  第十六条 对实验动物管理进行验收检查的内容,主要是检查实验动物的饲养管理是否符合《管理规定》的要求。


  第十七条 对实验动物管理进行验收检查的项目主要包括:
  1.从外面新接收实验动物的验收、检疫、驯化及隔离措施;
  2.患病或不符合研究目的实验动物的处理方法;
  3.实验动物的个体识别及笼具的标示方法;
  4.不同种实验动物的饲养管理;
  5.同一实验室饲养同种实验动物进行不同实验时的区分和标示;
  6.实验动物笼具、台架及附属装置的清扫、清毒和灭菌规程;
  7.饲料的营养成分、分析、配制和保管状况;
  8.废弃物的处理方法;
  9.饮水、垫料等的分析处理。

第九章 供试品及对照品





  第十八条 对供试品及对照品进行验收检查的内容,主要是检查供试品、对照品及其使用的管理规程是否符合《管理规定》的要求。


  第十九条 对供试品及对照品进行验收检查的项目主要包括:
  1.供试品及对照品的领取、保管、使用、标记等是否有相应的标准操作规程;
  2.供试品及对照品的领取、使用、退回及废弃等的管理规程;
  3.保证供试品、对照品质量的管理规程;
  4.供试品及对照品与介质混合给药时,是否对其混合物的稳定性及均匀性等进行测定及测定记录。

第十章 实验方案及其实施





  第二十条 对实验方案及其实施进行验收检查的内容,主要是检查实验方案及其实施是否符合《管理规定》的要求。


  第二十一条 对实验方案及其实施进行验收检查的项目主要包括:
  1.设计是否合理及实施前的审批程序;
  2.实施方案是否遵守《管理规定》的有关规定;
  3.实验是否按实验方案及标准操作规程进行;
  4.实验方案需修改时,是否记载修改的内容及理由,并按规程由专题负责人签名、盖章,质量保证部门审查,安全性研究机构负责人批准;
  5.偏离标准操作规程的操作,是否在原始数据中有明确说明与记录,并得到专题负责人的认可;
  6.实验方案中所制定的各项检测的数据和结果是否都有原始记录;
  7.原始数据的记录及需修改时,是否按标准操作规程的有关规定进行;
  8.标本的标记及贮存是否适宜;
  9.实验中发生的异常现象,是否客观地进行记录并采取处理措施。

第十一章 报告及记录





  第二十二条 对报告及记录进行验收检查的内容,主要是检查总结报告是否按《管理规定》的要求进行撰写以及记录、标本的保管是否适宜。


  第二十三条 对报告及记录进行验收检查的项目主要包括:
  1.有否资料保管室及其配置情况;
  2.资料保管室的管理制度;
  3.资料、标本(贮存使用、检索、保质措施、废弃、保管期等)管理方法;
  4.总结报告的起草人是否签名及盖章;
  5.总结报告的书写和审定是否符合《管理规定》的要求;
  6.总结报告是否真实地反映原始记录资料,评价是否恰当;
  7.影响实验可靠性和偏离实验方案的异常现象及其分析处理措施是否记载在总结报告中;
  8.实施方案、标本、原始数据、记录文书及总结报告等是否妥善保管在资料室内。

第十二章 委托其他单位实验的情况





  第二十四条 对委托其他单位实验的情况进行验收检查的内容,主要是检查将实验委托给其他单位进行时,其委托程序及受托单位是否符合《管理规定》的要求。


  第二十五条 对委托其他单位实验的情况进行验收检查的项目主要包括:
  1.委托实验的有关规定和程序;
  2.受托方的实验设施、实验方案及其实施、质量保证等是否符合《管理规定》的要求。

第十三章 验收检查的实施办法





  第二十六条 检查人员由国家有关部门、国家药品非临床研究质量管理专家委员会的专家组成,必要时邀请当地药政管理部门的人员参加。


  第二十七条 验收检查两年进行一次。必要时,可不定期进行抽查。


  第二十八条 验收检查工作结束后,由国家科委会同有关部门召开评价会议,根据检查结果对被检查单位执行《管理规定》的情况分别做出下列等级的评定:
  甲级:全部符合《管理规定》。
  乙级:基本符合或部分不符合《管理规定》,但对实验质量无明显影响。
  丙级:全部或部分不符合《管理规定》,并明显影响实验质量。
  被评价为乙级或丙级的实验设施,应提出改进方案并认真落实。必要时可以对其进行再检查。


  第二十九条 安全性研究机构拒绝检查或在检查时弄虚作假的,对该单位应评定为丙级。


  第三十条 检查结果应在检查结束后1上月内通知被检查单位。


  第三十一条 检查按照下列程序进行:
  1.检查前的准备:实施检查时,至少要提前两周通知被检查单位,并要求与检查有关的人员(单位领导、安全性研究机构负责人、质量保证部门负责人、有关的专题负责人、资料保管负责人)在检查期间不要外出,提供有关资料,并回答有关问题。
  2.检查实施程序:在检查前,检查人员应与被检查单位商洽,确定检查日程及应准备的材料。并由被检查单位提供下列资料并详细进行说明:
  (1)被检查单位建筑物的平面图及实验动物饲养设施,实验动物用品供给设施、实施操作区域、资料保管设施、供试品及对照品的保管、配制设施;
  (2)标明人、实验动物、物品等的运行线路;
  (3)动物饲养室内外环境因素的调控,清洁空气的循环路线;
  (4)仪器、设备配置表等有关资料;
  (5)管理体系的组织图及各项管理规程;
  (6)安全性研究机构负责人,质量保证部门负责人,专题负责人的文化程度、学位、职称、专业经历;
  (7)工作人员数目及教育、培训、考核记录一览表;
  (8)标准操作规程的标题一览表;
  (9)计划表;
  (10)实验方案、实验记录及总结报告等文件。
  3.检查包括一般性检查和针对性检查,前者主要确认实验设施的软件、硬件两方面是否符合《管理规定》要求,后者主要是通过对某一实验的全过程进行检查,确认实验的各个环节是否符合《管理规定》。
  在检查期间还应对正在进行的实验和管理运行程序进行现场考察。

第十四章 附则




  第三十二条 本验收检查指南由国家科学技术委员会解释。


  第三十三条 本验收检查指南自发布之日起试行。


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