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现代社会家长权的嬗变/杨戬

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 16:19:31  浏览:8000   来源:法律资料网
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现代社会家长权的嬗变

杨 戬
(河南大学 教务处, 河南 开封 475001)

内 容 摘 要:家长,作为现代社会基本细胞——家庭的代表,对家庭的稳定和有序起着重要的作用,如何确定家长的权利对现代家庭有着重要的意义。本文试图通过对家长权的演变过程的分析,说明起源于罗马法上的家长权在社会经济、生活等各方面条件都发生巨大变化的今天是以如何的样态存在,并就我国民法典中家长权的制度设计提出自己的建议。
关 键 词: 家长权 惩戒权 亲属会议

一、家长权的源起及发达

家长权,乃是作为一家之长应有之权利。欲准确理解家长权的意义,必先科学界定家庭之内涵。当前对家庭的概念有着相当混乱的认识,以至造成了许多误解。首先,应当清楚的认识到,家有两种不同的意义:一种是与政治机制和国家权力相关联的家,我们称之为政治家庭或社会家庭;另一种是我们经常理解的现代意义上的家庭,称之为自然家庭。就第一种含义而言,家是作为国家权力的一种延伸及扩展。国家出现之后,最高政治机关并不是对个人直接发施号令,而是通过某些中介团体行使其权力,如诸侯和城邦(即使在今天,国家权利也是层层下达,不过中介的形式不同而已),而家就是这种团体链条中最基础的一环。它肩负的重要使命就是作为社会的基层组织,维护社会秩序的正常运作。第二种意义上的家庭才是我们现代所谈到的家庭,此类家庭乃是人类为共同生活之必要而组成,以弥补单个个体应对社会生活变动之不足,二是为了社会秩序的稳定。毋庸置疑,在古代社会,第一种意义上的家庭即政治家庭占了统治地位,自然家庭几无可立足之地,东西方社会的发展史都有力的证明了这一点。在罗马时代,家就是靠宗亲关系这条纽带而将亲属联合在一起的人的团体,而且往往是单纯权利联合,其结构和功能,就是一人对他人行使管理的权力,以实现比维护单个家庭的秩序更高的宗旨。就我国而言,从氏族社会开始,个人就是整个氏族的一分子,氏族建立的基础就是血缘关系和宗法制度,个人就没有独立的人格,乃是整个团体的分支。氏族瓦解后,逐渐形成了以家长为本位的封建大家庭制度,个人甚至某个自然家庭均从属某一宗族或分族,根本没有独立之地位。这时的自然家庭宛如依附于政治家庭羽翼下的稚鸟,不能独立且随时都有性命之忧。
在社会家庭处于统治地位,家庭的宗旨在于更高的秩序的情况下,必然要求家的管理模式类似于国家组织,有一定的集权,这样家才可能完成此一历史使命。单个家庭必须服从某一个人的权力、品格和权威,于是简章自然就产生了。家长就是管理家庭之人,罗马法上称之为家父,我国称之为族长。由于此时的家庭又社会目的和维护公共秩序的职能,家长权也就是类似于行政管理权的“权力”,是一种带有强制性的支配权。无论是家庭成员的内部关系还是和其他人的外部关系,家长都享有崇高的主宰权,而国家也尊重有时甚至故意维持这种权力。特别是在历史变动时期(如我国的魏晋南北朝时期),国家还需要寻求家族权力的支持。在罗马法上,这一点也是十分明显的,以至于“整个真正的罗马时代,罗马私法就是家父或家长的法”,[1](P115)这一时期,家长权是极为广泛和强大的,甚至在整个家族内类似于“皇权”,主要表现在:
1.家庭财产的所有权和控制权。家长对于整个家庭的财产拥有绝对的所有权,他是家庭财产的唯一主体,可以随心所欲的处置整个家庭财产。财产是家庭相对独立与国家的基础,也是家长绝对主宰权的基础,国家要想通过家庭贯彻其权力,必须尊重家长对整个家庭财产的所有权和处分权。这种权利的范围相当广泛,不但包括日常的一切用度、花销,收款放债,甚至死者遗产的继承处分,也概莫能外。当然,家长对于财产的权力并不绝对排除家庭成员偶然的财产权,如罗马法中的“特有产”,我国封建社会中也存在单个家庭成员拥有自己的财产的情况。但这些财产相对于家长权力下的财产,仅占有极少的数量。
2.对于家属人身的控制权。家长是整个家庭的行政长官兼法官,首先,对于家属的行为,家长可以决定,如是否可以外出经商,从事何种职业等。甚至婚姻大事,也要由父母决定。“父母之命,媒妁之言”正反映了这种严格限制。其次,对于家属所犯的过错,家长有无限的惩戒权,可以用任何方式加以惩罚,包括采用监禁、肉刑甚至死刑。出租、出卖家属、子女的行为也时常有之,这在罗马法上表现的尤为突出。家长权的实行也受到限制,但这只是个别的情况。
3.对于家庭仆役的权力。家长对于仆役(奴隶)更是拥有全部生杀夺的大权,甚至在早期奴隶只是会说话的动物,根本没有任何权利可言。
另外,罗马法上的家长还拥有诉权,即代替家属成员提起诉讼的权利。
从上面的这些权力可以看出,古代社会的家长权囊括了家庭生活的方方面面,可以说是无所不及,家长权在此达到了它的顶峰。

二、当代家长权的发展状况

随着社会文明的演进,家长权发展到今天,已逐渐失去往日的辉煌。日常生活中已很少再见到古代家庭式的大家庭,自然家庭则逐渐取而代之占据了主导地位,家长权也随之渐次削弱。究其原因,乃社会生活之变迁,使古代社会的大家庭失去了其存在的基础,家庭不再是作为公权利的重要一环,而是为了共同生活之必要目的。然则社会的发展有其延续性,社会生活之变化,也非一日之功,家长权虽然削弱,当前社会仍有其存在之土壤,社会发展某方面仍然需要家长权的支撑。因此,家长权之立法,在当今社会仍属必要。当前各国关于家长权的立法主要有:
《瑞士民法典》第二编第九章为“家属共同生活”。其中第二节规定了家长权,“共同生活的成员,依照法律或约定或习惯有家长时,其家长有家长权,所有的血亲、姻亲或依契约受雇佣的人或因类似关系而与家庭共同生活的人,均需服从家长权”[2]。家长制定家规,支配亲属,同时保护家属身体上、精神上的利益。可见,瑞士有关家长权之规定,乃是以家庭共同生活之目的为本位,从其对家长义务的规定可以明显看出。
日本旧民法(1890)人事编第13章规定了“户主及家属”;明治民法(1896)第四编第2章“户主及家庭”中规定了户主的权利。依其规定,家是户主所统辖的亲属团体,家长对家属有相当大的权利。如:户主有家属入家、去家、转家之同意权;户主有变更时,旧户主之家属及亲属为新户主之家属;家属之婚姻或收养之同意权等。依上所述,可知户主权利极大。这主要是因为二战前的日本亲属法由于受封建影响较大,采取了家长权本位的立法,互助支配其家庭成员并掌握家庭的全部财产。但是,这些制度明显违背了平等自由的精神,同时也违背了现行日本宪法第24条的规定。所以,二战之后日本对第四编做了较大修改,也逐渐采取了共同生活为本位的立法。
韩国现行的民法也类似于日本旧民法的固定,其民法第四编第2章固定了“户主与家族”。其家的意义虽然属现代社会的家,但是其家长权仍带有过去公权的性质痕迹,如分家强制权,居所指定权,入家及去家同意权等,[3]户主的权利也相当的大,但总体上来说,还没有脱离私法规范的范围。韩国民法中的一些制度如长子继承制等虽然不同于日本旧民法,但性质与其相同,随着日本这部分立法的修改,韩国民法上关于家长权的规定也就成了传统意义色彩最强的一个。
我国是封建社会经历时间较长的国家,因此,我国家庭的立法也较注重家之公权。清末变法以来,沈家本起草的第一部民法典草案中第四编第二章第2节就规定了家长及家属。1925年的民国民法典草案也有家长及家属的规定。台湾现行民法典规定,“家是以永久共同生活为目的而同居之生活团体”(1122条),规定了家务之管理(1125条)和家长应尽之义务(1126条),家长命令家属分离权(1128条)。可见,我国台湾地区的家之规定也是以共同生活为本位,家长之权利也相对较小。大陆现行的民事法律规定中并没有家长权方面的明确规定,笔者以为,应当加入这些内容。
综观上述各国立法,现代家长权主要体现在以下几个方面:1、家长共同财产的管理权。对于财产的管理权依然存在,因为家庭必然有公共财产,必须有一个有权威的人管理。但现代家庭的管理权与古代社会截然不同,家长不再拥有完全的所有权和随意的处理权,只是一定限度内为了整个家庭的利益而管理财产的权利。2、对家属特别是晚辈的人身管理权。这一权利主要是为了家属更好的生活、发展而对其进行的管理,包括一定限度的惩戒(如父母对子女的管教)和约束权。另外还包括对雇佣人员的管理权,雇员一般是由于某种和约关糸受雇于家庭,在家庭中从事某种劳务的人,他们虽然不是家庭成员,但和家庭成员一样共同生活在家这个小团体中,所以,涉及到家庭的某些方面,他们也要服从家长的管理。3、居所指定权。家长与家属为共同生活,必有安身立命之所,一般来说,家长可有指定居所的权利。4、分家析产时财产的处分权。当一个多子女的家庭分为几个独立的家庭时,家长应对家庭的财产在分割时有一定的处分权。当然这种对分家时财产的处分权应当收到很大的限制,特别是在个人权利勃兴的今天,家庭成员对自己的财产都有绝对的权利。5、在有家属会议的地方,家长还有提议召开家属会议及相关的权利,家属会议也是适应大家族的情形需要产生的一种议事方式。
应当注意的是,当代家长仍有相当的权利,但与古代家庭相比,已不具有公法上的权利,仅为私法上的权利,并且领域也大大的缩小。同时,家长也不只享有权利,还肩负一定的义务。如为家庭之共同生活、为了家属集体利益的谨慎义务;对未成年人、禁治产人的监护义务;对家属的抚养义务;对财产的妥善保管义务等。这时的家长权虽然依旧存在,但已经是落日之余辉了。

三、家长权的演变趋势及我国的制度设计

自古至今,就社会演变的过程而言,是由庞大的家族、氏族制度进而到大家族制度,进而到小家庭,乃至个人主义。就个人对社会对家庭而言,乃从义务本位到权利本位,到崇尚人的自由与发展。因此,家庭的变化也就从为了维护社会秩序的社会型家庭进而转化为为共同生活之目的的自然家庭。从罗马法的发展可以看出,这一趋势是逐渐加强和明朗的。在有利于自然家庭的发展的新的社会经济、人文环境下,自然家庭中的维护两性见的关系、繁衍和教育关系等逐渐压倒了社会家庭中为了作为国家权利环节的家庭诸关系,这也是社会发展、变迁的必然结果。
我国从清末以来,西学东渐,个人自由及平等思想也逐渐深入人心,家族式下的家庭也逐渐解体,当代虽仍然规定了家,却是以夫妻子女共同生活为核心的家庭,家中之诸关系,也远非昔比。适应这一大趋势,家长权的演变乃是逐渐弱化,从罗马法中类似于“皇权”的家长权到当今的衰退,正是这一趋势的进程。甚至,随着社会的进一步发展,笔者以为,家长权将趋于消亡,即从当前而言,当代各国规定的诸权利,虽有家长权之名,已无家长权之实,在本质上已经发生了变化。现在家庭的家长权是基于共同生活之目的而规定的,家长及家属已处于法律上完全平等的地位,诸如财产管理权等权利,与其说是权利,毋宁说是义务,其对财产的管理、家属的惩戒,是为了整个家庭共同繁荣发展的目的,而较少为个人福祉考虑。因此,可以这样说,社会之演进之过程即为家长权消亡之过程。
但是,家长权之消亡,需要一个相当长的过程,当前情况之下,家长权仍有其存在的必要性,前面已有论述。因此我国当前民法典的制定也可以考虑适当加入家长权的有关规定,关于具体的设计,笔者有如下浅见:
1.首先应当明白,我国家长权之立法,不宜集中规定。我国民法通则当中有关于人身权的规定,其他如继承法等法典也对家庭有部分规定,也就是说已经形成了这也既成事实,照顾这一现实情况,仍应当将家长权分散规定。
2.对于家长的成为上宜采用户主。我们平常生活中称之的家长,是一般生活意义上的,而非法律意义上的。当前我国户口登记及婚姻方面的立法,均将一家之主称为户主,而没有采用家长这一概念。其原因主要为当前家庭有逐渐缩小之趋势,仍采用家长已有不便,且用户主会更适合现代文明的需要,故应采用户主。日本学者滋贺秀三先生对中国农村家长家庭状况的考察也印证了这一点。另外,关于户主的确认问题,并无大碍,原来之社会都是以男性为户主,随着现代文明的发达,女性也逐渐走向社会,因此,当前户主男女均可。但在现实生活中毕竟男性在生理上占有优势,比女性更能对社会生活之各种挑战,所以户主仍以男性居多。
3.户主权利的具体规定。在当前户主权利的具体规定上,考虑到我国的实际情况并结合各国立法,笔者认为应当规定这几种权利:首先是户主对家庭享有日常生活和管理权,户主身为一家之主,为了家庭生活的有序和对外交往的需要,应当对整个家庭享有日常生活的管理权,如果不这样,整个家庭就会处于一种混乱的状态,对家庭成员也是不利的,因此,户主一定限定内管理家庭事务的权利是不可缺少的。其次,户主应当有惩戒权。所谓惩戒权就是指户主对家庭成员(现在一般是晚辈,确切的说是子女)的管理、教育权利。子女由于年龄幼小,智力尚不成熟,平时做事难免会有出格或有损家庭或自己利益之事,这时,为了维护家庭的利益和子女本人的利益,家长可对其实施一定的教育惩罚的权利 。但必须注意,惩戒权的实行必须要注意一定的限度,否则,就可能性造成对子女人身权的侵犯。另外还有就是,鉴于当前工作我国立法上很少有惩戒权这一说,可以考虑对这一权利用亲权的形式加以规定。最后,还应当规定户主的居所指定权,就是户主为整个家庭指定居所的权利。当代社会上之家庭,其居所大都是随家庭的主要支撑者即户主的居住而变动的,这主要是考虑到户主一般对于整个家庭来说有重要意义,家庭成员都要依赖之。
4.关于亲属会议。亲属会议就是一个家庭为了保护亲属的利益或其他特定事项的处理而由所亲属组成的会议。亲属会议一般为临时机关,但也有是常设机关的。罗马法上已经有亲属会议的规定,其目的在于防止亲权的滥用。以后法、德、意各国均有规定。我国古代也有类似亲属会议的规定,如亲族会等。作为一家之长的,户主一般在亲属会议上享有较大的权利。可以提议召开家属会议,可以否决家属会议的决定等。但笔者以为,当前我国户主权和有关规定不宜再规定家属会议。因为随着家庭规模和缩小,以前那种大的家族式的议事方式将不复存在,家庭有什么事情也不用再动用所有家属来决定,家族会议也就成了多余。诚然,在我国农村还存在此类大家族议事的方式,但其中涉及到的问题多是依据家族习惯来解决的,因此,也不必在法律上确认亲属会议。

行文至此,笔者关于家长权的认识及我国家长权的立法方式已基本表述清楚,但仍需说明的是,家庭是一个复杂的组织体,其关系也是复杂的,还涉及到伦理等方面的许多问题,单靠法律的一些规定是不能完全解决家庭方面 的问题的,还有道德等许多约束,家长权也要受到诸多方面的制约,所以,必须在实践中逐步的完善各项制度,才能更好地使家庭这个社会细胞运作的更好,更有序。





参考文献:
[1] (意)彼德罗·彭梵得。罗马法教科书[M]。黄风 译。中国政法大学出版社,1996.

[2]《瑞士民法典》,第331条.

[3]《韩国民法典》,第789条,79条,784条.
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建设部关于贯彻《房地产开发企业资质管理规定》全面清理房地产开发企业、规范企业经营行为的通知

建设部


建设部关于贯彻《房地产开发企业资质管理规定》全面清理房地产开发企业、规范企业经营行为的通知



各省、自治区、直辖市建委(建设厅、开发办)、上海市房屋土地管理局:
2000年3月29日重新修订发布的《房地产开发企业资质管理规定》(建设部令第77号,以下简称《资质管理规定》)对房地产开发企业的资质等级划分以及处罚等内容作出了新的规定,我部为此印制了新的《房地产开发企业资质证书》(以下简称《资质证书》)和申报表、年检表,开发了管理应用软件。为了贯彻《资质管理规定》,加强房地产开发企业管理,规范企业经营行为,做好企业清理和《资质证书》的换证工作,现将有关问题通知如下:
一、各地要按照《资质管理规定》的要求,对所有从事房地产开发经营业务的企业,重新核定资质等级,换发由建设部统一监制的新的《资质证书》,企业原持有的资质证书收回。
二、各地要结合清理换证工作,对房地产开发企业的经营管理状况进行一次全面清理检查。清理检查的重点内容是:
(一)企业近三年的经营状况。是否连续亏损、资不抵债,是否承担开发项目;
(二)企业近三年承担的开发建设项目的质量情况及对质量事故、质量问题的处理;
(三)企业经营行为是否规范合法,是否存在虚假广告、销售面积“短斤缺两”等欺诈行为;
(四)是否发生消费者对该企业的集体投诉,企业处理投诉事件的情况;
(五)商品房销售中,是否按照《商品住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》要求向购房人提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》,是否依照《住宅质量保证书》承诺的内容进行保修;
(六)是否按规定向房地产开发主管部门报送《房地产开发项目手册》的;
(七)是否按规定进行房地产开发企业资质年检;
(八)已预售的建设项目停建或缓建后,是否采取妥善措施保护购房者的合法权益。
三、根据清理检查结果,对有下列行为之一的企业,房地产开发主管部门不予换发新的资质等级证书:
(一)发生重大质量事故,情节严重的;
(二)企业亏损严重、资不抵债、濒临破产的;
(三)持有开发企业资质证书未从事任何房地产开发经营活动两年以上的。
对于因上述原因未换发新《资质证书》的企业,房地产开发主管部门应会同有关部门,监督企业采取措施妥善保护购房者的合法权益。
四、有下列行为之一的企业,房地产开发主管部门应根据有关法律、法规和《资质管理规定》,给予相应处罚:
(一)开发企业未经批准预售商品房,或经营中存在虚假广告、销售面积“短斤缺两”等欺诈行为,造成消费者损失,开发企业未予妥善解决的;
(二)商品房销售中,未按规定向购房人提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》,未依照《住宅质量保证书》承诺的内容进行保修的;
(三)未按规定向房地产开发主管部门报送《房地产开发项目手册》的;
(四)未按规定进行房地产开发企业资质年检的;
(五)已预售的建设项目停建半年以上,不能按合同约定时间交房,购房者合法权益受到侵害的。
房地产开发主管部门应当将存在上述问题的企业列为重点监督、检查对象,督促其尽快解决问题。对上述有关问题未妥善解决的企业,在这次换证时,换发《暂定资质证书》。《暂定资质证书》有效期不得超过一年。有效期内,房地产开发主管部门暂不批准该企业承担新的房地产开发项目。《暂定资质证书》有效期满,符合条件的,可根据其实际业绩换发相应等级的《资质证书》。
五、各地要做好房地产开发企业新旧资质等级的衔接过渡工作。此次清理换证原则上按照新的资质标准重新核定。因注册资金达不到新标准的企业,给予3个月的过渡期限,3个月后注册资金仍达不到标准的,重新核定资质等级。
六、原在国家工商行政管理局注册的企业,由建设部负责清理换证。在地方工商行政管理部门注册的资质一级房地产开发企业,由省、自治区、直辖市建设行政主管部门初审后报建设部审批,换发新证;二级以下企业的清理换证工作由各省、自治区、直辖市建设行政主管部门统一组织。
七、各省、自治区、直辖市建设行政主管部门应在2000年8月底前完成清理换证工作。清理换证工作结束后,各地房地产开发主管部门应当及时将清理结果向社会公布。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门应于2000年9月底前将清理换证结果报建设部。
八、换证结束后,未取得新资质证书的企业,不得再承担新的房地产开发项目。
九、自2000年开始,我部对资质一级房地产开发企业的资质审批实行定期审批制度。每年审批两次,5月31日前上报的企业,参加上半年的评审,11月30日前上报的企业,参加下半年的评审。
一级企业的申报材料由省、自治区、直辖市建设行政主管部门统一组织上报,申报需提供的材料见附件一。二级以下企业的审批程序和申报需提供的材料由各省、自治区、直辖市建设行政主管部门规定。
十、资质一级房地产开发企业的资质年检工作由建设部负责。省、自治区、直辖市建设行政主管部门按附件二的要求统一组织材料,提出初审意见后,分别在每年3月31日前,报建设部审批;二级以下企业的年检工作的程序和办法由各省、自治区、直辖市建设行政主管部门规定。
十一、各地建设行政主管部门要将清理换证工作作为当前的一项重点工作来抓,充分利用清理换证的有利时机,加强对房地产企业经营行为的规范和管理。要通过这次清理换证,扶持一批实力强、规模大、信誉好,经营管理规范的房地产开发企业,坚决依法严肃处理直至淘汰一批管理混乱、经营行为不规范、有名无实的企业,为房地产业的发展营造一个良好的市场环境。

附件一:申报资质一级房地产开发企业需提供的材料
1.省、自治区、直辖市建设行政主管部门关于申报资质一级企业的文件;
2.房地产开发企业资质申报表(一式三份,封面加盖单位公章);
3.房地产开发企业原资质证书正、副本原件;
4.企业营业执照副本(原件或复印件加盖工商部门公章);
5.企业(公司)章程(复印件加盖公章);
6.企业的验资报告和上年度财务报表(原件或复印件加盖单位公章);
7.企业法人代表、总经理的任职文件(复印件加盖公章),企业经济、技术、财务等负责人的任职文件及职称证件(复印件加盖公章),企业专业技术人员的职称证件(复印件加盖公章);
8.近3年房地产开发项目投资计划批准文件(复印件加盖公章);
9.近3年房地产开发项目工程竣工验收和备案的有效证明材料;
10.近3年房地产开发统计年报基层表(加盖统计报表主管部门公章);
11.近3年房地产开发企业资质年检的有效证明材料;
12.《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》及《房地产开发项目手册》样本(加盖房地产开发主管部门公章)。

附件二:资质一级房地产开发企业资质年检需提供的材料
1.省、自治区、直辖市建设行政主管部门关于申报资质年检的文件;
2.房地产开发企业资质年检申报表(一式两份,封面加盖单位公章);
3.《资质证书》正本(复印件)、副本(原件);
4.房地产开发企业营业执照副本(复印件加盖工商部门公章);
5.企业上年度财务报表(原件或复印件加盖单位公章);
6.上年度房地产开发项目实施情况证明材料(复印件加盖公章);
7.上年度房地产开发项目工程竣工验收和备案的有效证明文件;
8.上年度房地产开发统计年报基层表(加盖统计报表主管部门的公章);
9.《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》及《房地产开发项目手册》样本(加盖房地产开发主管部门公章)。



黔西南布依族苗族自治州人民政府转发《省人民政府关于印发<贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定>的通知》的通知

贵州省黔西南布依族苗族自治州人民政府


州人民政府转发《省人民政府关于印发<贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定>的通知》的通知

州府发〔2009〕10号


各县、市人民政府,州政府各工作部门、直属机构:

现将《省人民政府关于印发<贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定>的通知》转发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。



黔西南州人民政府

二〇〇九年三月十九日



省人民政府关于印发《贵州省人民政府及其工作部门

行政规范性文件制定程序规定》的通知

(黔府发〔2009〕6号)



各自治州、市人民政府,各地区行署,省政府各部门、各直属机构:

《贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定》已经省人民政府审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。



贵州省人民政府

二〇〇九年二月十四日



贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定



第一条 为了规范省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序,提高行政规范性文件质量,促进依法行政,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国家行政机关公文处理办法》等有关规定,制定本规定。

第二条 省人民政府、省人民政府工作部门(包括组成部门、直属机构、办事机构、法律法规授权管理公共事务的组织,以下简称部门)制定行政规范性文件适用本规定,省人民政府规章适用规章制定程序的有关规定。

本规定所称行政规范性文件是指省人民政府、部门依照法定职权和程序制定,涉及公民、法人或者其他组织权利义务,具有普遍约束力,规范行政管理事务的决定、规定、公告、通告、通知、办法、实施细则等文件。

省人民政府行政规范性文件包括以省人民政府和省人民政府办公厅名义制定的行政规范性文件。

第三条 省人民政府、部门制定的规范内部管理,不涉及公民、法人或者其他组织权利义务的工作制度和工作程序,表彰奖励,人事任免,转发上级机关文件,对具体事项作出处理决定等文件,不适用本规定。

第四条 制定行政规范性文件,应当遵循下列原则:

(一)维护社会主义法制统一;

(二)保障公民、法人或者其他组织的合法权益;

(三)职权与责任相统一;

(四)符合法定职权和程序;

(五)促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。

第五条 省人民政府职权范围内的事项,需要制定行政规范性文件的,由省人民政府制定。

部门职权范围内的事项,需要制定行政规范性文件的,由部门制定。

涉及两个以上部门职权范围的事项,需要制定行政规范性文件的,有关部门应当联合制定,由牵头部门负责组织起草工作。

第六条 起草行政规范性文件可以邀请有关组织、专家参加,也可以委托有关组织、专家起草。

第七条 部门认为需要制定省人民政府行政规范性文件的,应当向省人民政府请示,经省人民政府同意后起草,并对制定的必要性及依据、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。

第八条 行政规范性文件不得设定下列内容:

(一)行政处罚事项;

(二)行政许可事项;

(三)行政强制事项;

(四)法律、法规、规章禁止的其他事项。

行政规范性文件不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。

第九条 起草行政规范性文件应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织、专家和行政管理相对人的意见。听取意见可以采取书面或者网上征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第十条 对省人民政府行政规范性文件草案有重大分歧意见的,起草单位应当进行协商,协商不成的,报请省人民政府决定。重大分歧意见的协商和处理情况,应当在起草说明中作具体说明。

第十一条 起草单位起草的省人民政府行政规范性文件,应当先送省人民政府法制机构进行合法性审查。部门行政规范性文件送审草案由本部门法制机构进行合法性审查。

第十二条 合法性审查主要包括以下方面:

(一)是否符合法定权限、范围和程序;

(二)是否符合法律、法规、规章、上级机关行政规范性文件的规定;

(三)是否与其他行政规范性文件相衔接。

法制机构在对送审草案进行合法性审查期间,需要起草单位作出说明、提供依据、协助工作的,起草单位应当积极配合。

第十三条 省人民政府法制机构应当自收到省人民政府行政规范性文件送审草案之日起15个工作日内完成合法性审查工作,并将审查意见书面通知起草单位。对争议较大、内容复杂或者涉及其他重大问题的,可以适当延长工作日。

省人民政府确定需要及时办理的,省人民政府法制机构应当按要求及时完成合法性审查工作。

部门法制机构审查本部门行政规范性文件送审草案时限,由部门确定。

第十四条 法制机构应当对行政规范性文件送审草案涉及的主要问题,深入调查研究,听取有关意见;对争议较大、内容复杂或者涉及其他重大问题的,法制机构应当召开由有关机关、组织、专家参加的座谈会、论证会,必要时,应当听取行政管理相对人的意见。

第十五条 省人民政府行政规范性文件送审草案经合法性审查后,起草单位应当按照省人民政府法制机构合法性审查意见进行修改,及时报请省人民政府审议或者审批,同时报送下列材料:

(一)报请审议或者审批的请示;

(二)省人民政府行政规范性文件送审草案及其说明;

(三)省人民政府法制机构的合法性审查意见;

(四)其他有关资料。

第十六条 省人民政府行政规范性文件由省长办公会议或者省人民政府常务会议审议决定。对于涉及面小、各方面意见比较一致的,可以由省人民政府主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人审批决定。

除特殊情况外,未经合法性审查,起草单位呈报的省人民政府行政规范性文件送审草案,省人民政府不予审议或者作出不同意的决定。

第十七条 起草单位应当根据省长办公会议或者省人民政府常务会议审议意见,对省人民政府行政规范性文件送审草案进行修改后,按照公文处理的有关规定,报请省人民政府主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人签发。

第十八条 部门行政规范性文件送审草案应当经部门办公会议审议通过,主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人审签后在5日内,送省人民政府法制机构进行登记编号,取得编号后制发正式文件。

两个或者两个以上部门联合制定的行政规范性文件,部门主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人审签后5日内,由牵头部门送省人民政府法制机构进行登记编号。

报送登记编号时,应当提交登记报告、行政规范性文件送审草案文本及其说明、内设法制机构合法性审查确认意见。可以采用电子文本的形式网上报送。

第十九条 省人民政府法制机构自收到登记报告等材料之日起3个工作日内,对已经部门法制机构合法性审查的行政规范性文件,予以登记并核发编号;不属于行政规范性文件或未经部门法制机构合法性审查的,不予登记,并说明理由。

规范性文件正式印发后按有关规定报送备案。

第二十条 行政规范性文件应当及时向社会公布,未向社会公布的不得作为对公民、法人或者其他组织实施行政管理的依据。

行政规范性文件应当通过《省人民政府公报》、省人民政府门户网站向社会公布,同时也可以通过其他电子政务网站、本省公开发行报刊或者其他便于查阅的方式向社会公布。

第二十一条 行政规范性文件自公布之日起30日后施行。但是因国家安全和重大公共利益的需要,或者公布后不立即施行可能产生重大影响的除外。

第二十二条 因发生重大灾害事件、保障国家安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况,需要立即制定行政规范性文件的,可以简化制定程序。但是,在行政规范性文件公布后,部门应当自公布之日起5日内办理有关备案登记编号手续。

第二十三条 省人民政府行政规范性文件制定后,按照国务院、省人大常委会的有关规定报送备案。

部门行政规范性文件报备工作纳入年度目标绩效考核。省人民政府法制机构应当会同省目标管理机构、省人民政府督查机构对报备情况进行定期检查或抽查。

第二十四条 行政规范性文件有效期最长为5年,5年届满后仍须继续实施的,由原制定机关公布继续实施的文件目录。

行政规范性文件制定机关应当适时对已制定的行政规范性文件进行清理,及时修改、废止与法律、法规、规章、上级行政规范性文件、实际情况不适应的行政规范性文件。

第二十五条 市(州、地)人民政府(行署)、县(市、区)人民政府及其工作部门,乡、镇人民政府制定行政规范性文件参照本规定执行。

第二十六条 本规定自2009年4月1日起施行。



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